2016 metais komentuodamas Sauliaus Skvernelio pateiktą Vyriausybės programą apgailestavau, kad „Vyriausybės programoje neliko vietos gilesniam ir sisteminiam požiūriui į teisėkūros problemas. Ypač, palyginus su Lietuvos valstiečių ir žaliųjų partijos programoje labai taikliai pastebėtomis problemomis ir įvardintais jų sprendimo būdais. Būtinumą tvarkyti teisėkūros procesą parodė jau pirmieji naujojo Seimo posėdžiai.“ Ar istorija nepasikartos?
Pasiekti modus operandi lūžį teisėkūroje nėra taip lengva. Teisėkūros problemos sprendimui nepakanka vien taikyti kaštų ir naudos analizės metodą ar konsultuotis su visuomene; teisėkūros problemų sprendimui reikalingi ir gilesni sisteminiai, instituciniai ir plotinės kultūros pokyčiai.
Pirma ir artimiausia problema, su kuria susidurs naujoji koalicija, yra susijusi su naujos Vyriausybės programos rengimu. Vyriausybės programos pagrindas yra koalicijai priklausančių politinių partijų programos. Politinių partijų programų idėjų nėra būtina grįsti įrodymais. Teisėkūra, atvirkščiai, privalo būti grindžiama įrodymais, kaštų ir naudos analize, konsultacijomis su visuomene.
Teisėkūros problemų sprendimui reikalingi ir gilesni sisteminiai, instituciniai ir plotinės kultūros pokyčiai.
Net jei ir norėtųsi kokią nors iniciatyvą, prieš perkeliant iš politinės partijos programos į Vyriausybės programą, įvertinti naudojant teisėkūros instrumentus, tai padaryti praktiškai neįmanoma. Konstitucija numato labai trumpą 15 dienų laikotarpį, per kurį Vyriausybės programa privalo būti ne tik parengta, bet turi būti ir Seimo apsvarstyta, bei kuriai Seimas turi pritarti.
Ankstesnė praktika rodo, kad per šį ir taip suspaustą laikotarpį į Vyriausybės programą perkeliamos ne tik politinių partijų iniciatyvios, bet ir įvairiausių institucijų pradėtos vykdyti, o kai kurios ir stalčiuose užsigulėjusios, iniciatyvos. Tokia programa pasidaro didelės apimties ir labai smulkmeniškai nurodanti, koks reguliavimas, įstatymas ar nutarimas turi būti keičiamas. Pavyzdžiui, Sauliaus Skvernelio 2016 metų Vyriausybės programą sudarė net 132 puslapiai! Teisėkūros požiūriu tai panašu į „mirtiną“ kokteilį, kuriame gali rasti visko.
Paradoksas, jei kokią nors Vyriausybės programos iniciatyvą, įvertinus pritaikant teisėkūros instrumentus, reikėtų atmesti, tai gautųsi, kad nėra įgyvendinama Vyriausybės programa. Tačiau 132 puslapiai tik pradžia. Kitas „mirtinas“ kokteilis yra Vyriausybės programos įgyvendinimo planas, kuris pagal Vyriausybės įstatymą turi būti patvirtintas per 3 mėnesius. Taip 132 puslapiai dauginasi beveik geometrine progresija ir pavirsta į beveik 1000 priemonių planą. O tai virsta 400–580 teisės aktų projektų kiekvienai Seimo sesijai, neskaičiuojant Vyriausybės nutarimų, ministrų įsakymų ir t.t.
Kaip išvengti šių teisėkūrai mirtinų kokteilių? Atsakymas yra sename lotyniškame posakyje – nieko neįrodo tas, kas per daug įrodinėja (lot. nihil probat, qui nimium probat). Arba, kaip skelbė Martinas Lutheris, – kuo mažiau žodžių, tuo geresnė malda. Taigi, genialumas lakoniškume. Vyriausybės programa turi būti programinis dokumentas, kuriame turėtų būti aptartos pagrindinės Vyriausybės darbo kryptys, pagrindinės iniciatyvos, o Vyriausybės programos nuostatų įgyvendinimo planas turėtų būti puikiai pakeičiamas kitais strateginio planavimo dokumentais. Geras pavyzdys yra Europos Komisijos 2019–2024 politinės gairės, kurias sudaro tik 23 puslapiai ir kuriose įvardinamos tik bendros idėjos ir prioritetai.
Kitas „mirtinas“ kokteilis yra Vyriausybės programos įgyvendinimo planas, kuris pagal Vyriausybės įstatymą turi būti patvirtintas per 3 mėnesius.
Antra problema yra susijusi su Seimo darbo tvarka ir prioritetais. Kaip teisingai pastebi politologas Alvidas Lukošaitis, mūsų parlamento veikloje hiper dominuoja teisės aktų priėmimo veikla, nustumdama į paraštes pačią fundamentaliausią Seimo priedermę – atstovavimą visuomenės interesams ir komunikavimą su piliečiais, taip pat pakankamai dėmesio neskiriant parlamentinei kontrolei, biudžetinei ir nominavimo veiklai.
Geros teisėkūros principai reikalauja, kad teisėkūra būtų pagrįsta įrodymais. Tokiais įrodymais gali būti įvairūs nepriklausomi tyrimai, galiojančių teisės aktų monitoringo ir vertinimo rezultatai, kaštų ir naudos analizė. Taip pat kiekvieną kartą turi būti keliamas klausimas, ar neverta atlikti sisteminės visos srities reguliavimo peržiūros? Ar negalima būtų atlikti įstatymų sisteminimo ir jungimo į visumą, kai daugelis įstatymų normų, reguliuojančių panašius santykius, perkeliami į vieną teisės aktą ar kodeksą? Ar pakeitus reguliavimą neverta panaikinti jau egzistuojančių apribojimų ir sumažinti administracinę naštą, tenkančią gyventojams ir verslui? Kaip atskleidė Valstybės kontrolės atliktas teisėkūros proceso tyrimas, tik 0,06 proc. galiojančių teisės aktų buvo įvertinta 2014–2016 metais, o 98 iš 110 valstybės įstaigų, kurioms buvo pavesta atlikti teisinio reguliavimo stebėseną, jos neatliko.
Teisėkūra turi tam tikrą ciklą: situacijos tyrimas (įrodymai) – teisėkūros iniciatyva (teisės akto koncepcija, reguliavimo metmenys ir pan.) – teisės akto parengimas – priėmimas – monitoringas ir vertinimas, ir vėl iš pradžių. Bet koks šio ciklo pažeidimas lemia teisės akto kokybę. Taigi, iniciatyva negali prasidėti ir pasibaigti teisės akto parengimu ir priėmimu. Tačiau, vėl paradoksas, sunku įsivaizduoti teisėkūros ciklui nepalankesnę aplinką nei Seimo statutas – pradedant beviltišku aiškinamųjų raštų turiniu, kuris „štampuojamas“ su sakinio „neigiamų pasekmių nenumatoma“ toleravimu, ir baigiant tuo, kad Seime nėra struktūros, funkcijos ar teisininkų, kurie aktyviai vykdytų teisėkūros proceso priežiūrą. Dar reikėtų papildyti, kad teisės aktų informacinė sistema yra panaši į 20 amžiaus pabaigos „excel“ lentelę, o teisėkūros duomenys iki šiol pateikiami pdf pavidalu, neminint pačių duomenų beprasmybės.
Sunku įsivaizduoti teisėkūros ciklui nepalankesnę aplinką nei Seimo statutas.
Bet didžiausia problema yra ta, kad visas šis mechanizmas niekaip nesusietas su teisėkūros principų užtikrinimu. Populiariai sakant: statutas sau, teisėkūros pagrindų įstatymas sau. Verta tik pastebėti, kad, analizuojant šias problemas, net neverta kalbėti apie modernios, inovatyvios teisėkūros modelius: „smėlio dėžės“, adaptyvų ar pasiektais rezultatais grįstą teisėkūrą, ar realų suinteresuotų šalių dalyvavimo teisėkūros procese užtikrinimą.
2016–2020 metų kadencijos Seimo VIII sesijoje Vyriausybė registravo beveik pusę teisės aktų projektų, tiek pat – maždaug pusė – priimtų teisės aktų buvo inicijuoti Vyriausybės. Taigi, Vyriausybė yra aktyvus teisėkūros proceso dalyvis, ir problemų, susijusių su teisės aktų kokybe, neįmanoma išspręsti, nesprendžiant teisėkūros kokybės problemų Vyriausybės ir ministerijų lygmenyje.
Keisti teisės aktus ir Vyriausybės lygmenyje yra tapę vienu iš paprasčiausių ir lengviausių būdų, kuriuo galima pademonstruoti problemų sprendimą, nors tiksliau būtų sakyti – imituoti problemų sprendimą.
Deja, Vyriausybė, panašu, kad neskelbia jokių duomenų, susijusių su savo teisėkūrine veikla. Tačiau, kiek atidžiau peržvelgus Vyriausybės darbotvarkes, galima pastebėti ryškų fragmentiškumą, t. y. teisės aktų nuolatinį taisymą ir koregavimą, bei identifikuoti kitas su teisėkūros ciklu susijusias problemas, kurios yra beveik identiškos Seimo teisėkūrinėms problemoms. Tai trečioji problema. Paradoksalu, bet siūlymai keisti teisės aktus ir Vyriausybės lygmenyje yra tapę vienu iš paprasčiausių ir lengviausių būdų, kuriuo galima pademonstruoti problemų sprendimą, nors tiksliau būtų sakyti – imituoti problemų sprendimą. Vyriausybė ir ministerijos yra daug aktyvesnės teisėkūros iniciatyvos stadijoje. Seimo narių iniciatyvos yra dažniau „taškinės“, adresuotos vienai ar kitai, jų nuomone, klaidai ištaisyti. Taigi, vykdomoji valdžia yra tas lygis, kuriame galima sėkmingai kalbėti apie sistemines sričių peržiūras ir teisinio reguliavimo koncepcijas, pačių teisės aktų projektų rengimą paliekant institucijai ar ekspertams, turintiems reikiamas kompetencijas.
2019 metų Lietuvos teisinio reglamentavimo kokybės indeksas, skaičiuojamas Pasaulio banko, palyginus su 2014 metais nusmuko – tiek individualus vertinimas, tiek santykinis – kitų valstybių atžvilgiu. Ir, deja, šiandieną yra toli nuo to, kurį buvo planuojama pasiekti 2020 metais Lietuvos pažangos 2030 strategijoje. Teisėkūros problemas galima iliustruoti vienu iš svarbiausių kandidatų į konstitucinių įstatymų sąrašą – Visuomenės informavimo įstatymu. Įstatymas keistas daugiau nei 60 kartų, o 2016–2020 metų kadencijos Seimo, t. y. per paskutinius 4 metus, 15 kartų, 2018 metais – 6 kartus, o 2019 – 4. Ir naujas šio įstatymo pakeitimų projektas įregistruotas 2020 metais. Stebiesi, kad tik vienas...
Gintautas Bartkus yra advokatas, Vilniaus Universiteto Teisės fakulteto partnerystės docentas, buvęs teisingumo ministras.
