Pavyzdžiui, 2013 m. ES Taryba pirmą kartą diskutavo išskirtinai gynybos klausimais. Su gynybos sektoriumi tiesiogiai buvo susijusios ir inicijuotos diskusijos apie ES strateginę autonomiją. 2021 m. pradėtas įgyvendinti gynybos fondas (European Defence Fund, EDF). Būtent jis yra ta institucinė naujovė, kuri sulaukia daugiausia politikos mokslų disciplinos atstovų dėmesio.
EDF – tai pirmas instrumentas, kuris Sąjungai leidžia sistemingai (ko-)finansuoti gynybos pajėgumų vystymą ir gynybos srities mokslo tyrimus iš ES biudžeto siekiant stiprinti Europos gynybos technologinę ir pramoninę bazę. Iki tol ES lygiu būta sutarimo vengti, jog tokiu būdu būtų institucionalizuotas finansavimas gynybos poreikiams.
Gynybos pramonė priklauso nuo technologinių inovacijų bei investicijų į mokslo tyrimus ir jų vystymą. Taigi, kaip pastebi mokslininkai Bruno O. Martins ir Jocelyn Mawdsley (2021), fondas iš esmės atsiskleidžia kaip viena iš ES pramonės ir inovacijų politikos įgyvendinimo priemonių. Už šias politikos sritis atsakinga Europos Komisija, ne valstybės narės. Atitinkamai, anot minėtų mokslininkų, ne strateginė orientacija, o laisva rinka gali būti suprantama kaip fondo pagrindinis organizacinis principas. Vienas svarbiausių fondo tikslų – skatinant gynybos sektoriaus veikėjų bendradarbiavimą atverti nacionalines gynybos pramonės rinkas, kurios išlieka pernelyg užsklęstos nacionalinių sienų ribose.
Istoriškai gynybos pramonės technologinės inovacijos atliko reikšmingą ekonominę funkciją – jos sudarė pagrindą persiliejimo efektui, kuris pasitarnavo platesnei šalių ekonomikai. Internetas, GPS ar palydovinės nuotraukos – vieni ryškiausių persiliejimo dinamikos pavyzdžių. EDF remiasi šiuo šiandien iš naujo pripažintu gynybos sektoriaus potencialu – jis akcentuojamas ir rugsėjį pasirodžiusiame buvusio Italijos premjero Mario Draghi raporte, skirtame ES konkurencingumo klausimams.
Proveržis neapsiribojo iniciatyva skatinti gynybos pajėgumų vystymą ir mokslo tyrimus. 2023 m. buvo patvirtinta ES finansinė priemonė (EDIRPA), kurios tikslas – prisidėti prie bendrai vykdomų viešųjų pirkimų gynybos sektoriuje. Tai pirmas kartas, kai ES biudžeto lėšos skiriamos gynybos pajėgumams įsigyti. Tačiau šis žingsnis vėlgi labiausiai sietinas su siekiu skatinti gynybos sektoriaus veikėjų – būtent ES valstybių narių – bendradarbiavimą, ne reikšmingai keisti Europos pajėgumų status quo.
Be to, 2024 m. Europos Komisija ir dar tuometinis ES vyriausiasis įgaliotinis užsienio reikalams ir saugumo politikai Josepas Borrellis pasiūlė pirmą Europos gynybos pramonės strategiją. Jos ambiciją atskleidžia tokie tikslai kaip siekis, kad iki 2030 m. 50 proc. ES valstybių narių viešųjų pirkimų biudžeto būtų skirta įsigijimams iš Europos įmonių (iki 2035 m. – 60 proc.). M.Draghi raporto duomenimis, nuo 2022 m. birželio iki 2023 m. vidurio apie 80 proc. lėšų iškeliavo už Europos ribų (Rusijos karo prieš Ukrainą kontekste šis rodiklis išaugęs).
Nors ES dėmesys gynybos pramonei reikšmingai stiprėja, ES ir jos valstybės narės nepateisina Ukrainos lūkesčių. Pavyzdžiui, milijonas 155 mm artilerijos šaudmenų Ukrainai buvo pristatyti tik neseniai. Įgyvendinti šį tikslą, kuris rėmėsi politiniu sutarimu, buvo siekiama per metus nuo 2023 m. kovo mėn. Paties J.Borrellio teigimu, ES „nesuteikė Ukrainai pakankamai amunicijos, kad sustabdytų Rusijos kariuomenės puolimą“. Remiantis Kylio instituto duomenimis, užstrigus JAV pagalbai, ES ir jos valstybės narės nesugebėjo užpildyti atsiradusio trūkumo, ypač perduodant amuniciją ir artilerijos šaudmenis.
Kodėl stringa Europos gynybos pramonė net ir tada, kai tikslas, atrodo, aiškus?
Be to, perduotų artilerijos šaudmenų didelė dalis nebuvo pagaminta ES, o įsigyta iš trečiųjų šalių. Toks žingsnis diskredituoja vieną iš ES ir jos valstybių narių suderėtų tikslų – didinti Europos pramonės pajėgumus, kuriems būtinos investicijos. ES retorika apie šaudmenų gamybą šiandien vis dar skamba pernelyg optimistiškai. Vienas nepriklausomas tyrimas skelbia, kad deklaruojami gamybos mastai gali būti pervertinti net dviem trečdaliais.
Taigi minėto proveržio neužtenka praktiškai. Kodėl stringa Europos gynybos pramonė net ir tada, kai tikslas, atrodo, aiškus?
Kiekvienas gynybos pramonės gamybos procesas turi savo ypatumų. Pavyzdžiui, artilerijos šaudmenų atveju Europos gynybos sektoriaus rangovai įspėjo, kad gamybos plėtrą stabdo pernelyg didelė priklausomybė nuo Kinijos, iš kur importuojama viena svarbių sudedamųjų medžiagų parakui. Medvilnės plaušienos trūkumas pasaulio rinkoje kelia įtampų Europos gamintojams, kurių tiekimo grandinės nėra patvarios. Prancūzija, pavyzdžiui, jau ėmėsi iniciatyvos parako gamybą perkelti į savo teritoriją.
Tačiau nesunku rasti ir bendrų vardiklių, dėl kurių stringa Europos gynybos pramonė. Pirma, investicijos išlieka nepakankamos. Tai, kad Europa tris dešimtmečius neskyrė pakankamai lėšų savo gynybai, taigi ir gynybos pramonei, lemia didelės investicijų spartos poreikį. Nepakankamos investicijos užkerta kelią gynybos rangovams vystyti gamybą plečiant gamybos infrastruktūrą ir (ar) diegiant technologines inovacijas.
Europoje privatus sektorius yra didele dalimi atsakingas už artilerijos šaudmenų gamybą ir šios vystymą. Nepakankamus užsakytos produkcijos kiekius rangovai sieja su ES valstybių narių trumpojo laikotarpio perspektyva. ES valstybių narių inicijuoti bendri viešieji pirkimai nesukūrė masto ekonomijos efekto. Tam įtakos, tikėtina, turi ir skirtingos techninės šaudmenų specifikacijos, reikalingos europietiškoms haubicoms, tokioms kaip lenkų „Krab“, vokiečių „Panzerhaubitze”, prancūzų „Caesar“ ar slovakų „Zuzana“. Be to, Europoje gynybos pramonės veikėjams sunkiai prieinamos privačios investicijos. Investuotojus atbaido ir sudėtinga bei daug ribojimų turinti reguliacinė politika.
Investicijų poveikį mažina ir jų fragmentacija. Pavyzdžiui, 2024 m. Vokietijos Rheinmetall iš ES ASAP (Act in Support of Ammunition Production) instrumento gavo per 130 mln. eurų, kad padidintų pajėgumus 155 mm artilerijos šaudmenims gaminti. Šią sumą Rheinmetall paskirstys 6 projektams keturiose ES valstybėse narėse. Šį atvejį galima palyginti su JAV pavyzdžiu: JAV kariuomenė skyrė beveik 600 mln. JAV dolerių, kad Teksase įkurdintų vieną modulinę gamybos infrastruktūrą artilerijos komponentams gaminti.
Palyginus su JAV, Europa turi šešis kartus daugiau ginkluočių sistemų. Atskiras sistemas daugiausia vysto pavienės šalys, ypač didžiosios.
Dar keblesnė fragmentacija – tai jau minėta Europos gynybos rinkos fragmentacija. Praktiškai ją galima iliustruoti taip: palyginus su JAV, Europa turi šešis kartus daugiau ginkluočių sistemų. Atskiras sistemas daugiausia vysto pavienės šalys, ypač didžiosios. Atitinkamai jos pirmenybę teikia nacionalinei gynybos produkcijai ir technologinėms inovacijoms, taigi ir vietinėms mažoms ir vidutinėms įmonėms, kurios užtikrina tiekimo grandinių funkciją.
Siekis atverti gynybos rinką, atrodytų, turėtų atgaivinti Europos gynybos pramonės konkurencingumą ir pažadinti jos potencialą. Tačiau mažesnes gynybos rinkas turinčios ES šalys nėra linkusios automatiškai kliautis tokia logika: kaip teigia mokslininkai Antonio Calcara ir Luis Simón (2021), būtent didžiųjų valstybių gynybos pramonės veikėjai, tikėtina, turėtų geresnes sąlygas augti selektyviai integruodami mažesniuosius.
Galiausiai visos minėtos priežastys atsiremia į ES valstybių narių politinę valią. Šios trūkumą iliustruoja nenoras investuoti daugiau, kliovimasis sąjungininkių gynybos investicijomis bei pajėgumais ir minėta nacionalinei gynybos pramonei teikiama pirmenybė. Tvirtą ES ir jos valstybių narių strateginę viziją įprasmintų gynybos euroobligacijos – inovatyvus gynybos finansavimo sprendimas.
Iniciatyva ES lygiu bendrai ir greitai pasitelkti reikšmingus finansinius išteklius, kurie ES šalims padėtų sustiprinti gynybos sektoriaus pajėgumus ir kartu padėtų Ukrainai, prilygtų kokybiniam šuoliui, kurį palaiko ir Andrius Kubilius, pirmasis gynybos ir kosmoso eurokomisaras. Panašus šuolis įvyko per COVID-19 pandemiją, kai buvo patvirtintas Europos ekonomikos gaivinimo planas (NextGenerationEU), paremtas ES vardu išleistomis obligacijomis. Politiškai jis įprasmino valstybių narių solidarumą siekiant bendro atsako į jas visas ištikusią krizę.
Tokios simetrinės krizės apraiškų saugumo ir gynybos srityje (kol kas) trūksta. Tačiau vyksta diskusijos dėl alternatyvaus mechanizmo – bendro skolinimosi, kuris įpareigotų savo noru prie iniciatyvos prisijungsiančias Europos valstybes (ne tik ES nares). Toks sprendimas išvengtų pavienių valstybių veto. Jeigu sutarti turėtų būti lengviau, neaišku, ar prisijungtų svarbios valstybės, tokios kaip Vokietija ar Jungtinė Karalystė. Be to, investicijų į gynybą poreikis nesumažės, net jei ir bus pasirinktas šis dalinio solidarumo kelias.
Šiame straipsnyje pateikiamos asmeninės autorės įžvalgos ir neatspindi jokios institucijos pozicijos
