Akivaizdu, kad nuo rugsėjo, įgyvendinant antrąjį mokytojų etatinio darbo apmokėjimo sistemos įvedimo etapą, į mokyklas ateina beveik 9 proc. didesnis finansavimas, skirtas mokytojų atlyginimams, tačiau jis mokyklų tinkle pasiskirstys netolygiai. O tai automatiškai užprogramuoja naują konfliktą švietimo sektoriuje. Kodėl jau tris dešimtmečius nesugebama sutvarkyti šito mistinio „tinklo“. Ir kas už tai atsakingas?
Švietimo sistemos Lietuvoje trūkumais susirūpino ir Europos Komisija, kuri kasmet teikia kiekvienai Europos Sąjungos šaliai skirtas ataskaitas, kuriose visapusiškai išanalizuoti iššūkiai šalių narių ekonomikai. Tai vienas iš Europos semestro ciklo etapų, po kurio, šių ataskaitų pagrindu, aptarus jas su ES valstybėmis narėmis, gegužės mėnesį konkrečioms šalims teikiami skirtų rekomendacijų pasiūlymai.
2019 m. ataskaitoje Lietuvai pastebima, kad šalies pažanga, įgyvendinant 2018 m. rekomendacijas švietimo srityje – ribota. Pvz., pabrėžiama, kad mokytojų atlyginimų ir pirminio rengimo reformos pradėtos, bet viešos diskusijos apie darbo užmokesčio didinimą tebevyksta. Europos Komisija atkreipia dėmesį, kad 2017 m. lapkričio mėn. su mokytojų profesinėmis sąjungomis buvo pasirašyta nauja šakinė kolektyvinė sutartis, kuria inicijuotas perėjimas nuo valandinio prie fiksuoto darbo užmokesčio modelio. Šiuo 2018 m. rugsėjo mėn. pradėtu taikyti modeliu siekiama užtikrinti sklandesnį laipsnišką darbo užmokesčio didėjimą. Pagal naująją sistemą mokyklų vadovai turi daugiau atsakomybės už mokytojų darbo valandų administravimą. Paskutinis žingsnis įgyvendinant mokytojavimo sistemos reformą yra susijęs su pirminiu mokytojų rengimu. 2018 m. gegužės mėn. patvirtintu nauju Pedagogų rengimo reglamentu nustatyti studijų programų ir mokytojų stažuočių kokybės reikalavimai, taip pat nacionalinių mokytojų rengimo centrų kokybės kriterijai, bet jam įgyvendinti reikės investicijų.
Ataskaitoje taip pat rašoma, kad Lietuvos mokinių mokymosi rezultatai yra prastesni už ES vidurkį, o kaimo vietovių ir miestų mokyklų veiklos rezultatai labai skiriasi. Matyti didelis atotrūkis tarp mokinių iš miestų ir kaimo vietovių, kur mokyklos mažesnės, o klasės sujungtos. Šis atotrūkis Lietuvoje didesnis nei kitose regiono šalyse (EBPO, 2017), jį lemia socialinė ir ekonominė kaimo vietovių namų ūkių ir mokyklų padėtis. Mokinių daromą pažangą stebi tik nedidelė audituotų mokyklų dalis ir tik 18 proc. mokyklų vadovų nusistatė siekį gerinti mokymo rezultatus bei mokyklos veiklos rodiklius (LR Valstybės kontrolė, 2017). Kad pagerėtų mokymosi rezultatai, reikia gerinti mokyklų stebėseną ir tiksliau nustatyti individualius ugdymo poreikius.
Tenka nemažai diskutuoti su Europos Komisijos atstovais, nuogąstaujančiais, kad švietimo reforma Lietuvoje juda per lėtai: metai iš metų matomos tos pačios nesprendžiamos problemos, o ES semestro rekomendacijas dėl ugdymo kokybės gerinimo reikia nuolat kartoti. Kur ieškoti problemų sprendimo būdų, kaip Lietuvai pasitempti bent iki ES rezultatų vidurkio?
Pabandžiau apžvelgti švietimo reformų raidą ne vien ES semestro ciklų, bet dešimtmečių kontekste, ir supratau, kad beviltiškai strigti pradėjom jau nuo... 2003 m.
Lietuvos bendrojo lavinimo sistemos reforma buvo vykdoma keliais etapais: 1 etapas 1988–1997 m.m., 2 etapas 1998–2002 m.m., 3 etapas nuo 2003 m. buvo programuojamas iki 2012 m., bet vėliau pratęstas iki 2022 m. Taigi šiandien reformavimas vis dar tebėra nuolatinis procesas.
Pirmieji du reformos etapai praėjo gana sklandžiai. Siekiant išryškinti tolesnes Lietuvos švietimo reformos strategines kryptis, numatyti jų įgyvendinimo priemones, 2003 m. buvo patvirtintos Valstybinės švietimo strategijos 2003–2012 metų nuostatos (toliau – Strategija) ir jų įgyvendinimo programa (tačiau pati programa patvirtinta tik 2005 m.)
Jau 2008 m. LR Valstybės kontrolė audito metu nustatė, kad šios Strategijos įgyvendinimo programoje priemonių vykdymas buvo nepakankamai susietas su reikalingais ištekliais, į programos įgyvendinimo kontrolę neįtrauktos visos su programos įgyvendinimu susijusios šalys. Švietimo įstaigų tinklas buvo pertvarkomas nenuosekliai, nes dalis savivaldybių neužtikrino sėkmingo mokyklų tinklo optimizavimo ir neprisiima atsakomybės, kad būtų suvienodintos švietimo sąlygos skirtinguose šalies regionuose.
Audito ataskaitoje rašoma, kad įgyvendinant švietimo sistemos pertvarką, nebuvo nuosekliai tobulinami švietimo sistemos finansavimo mechanizmai, siekiant užtikrinti socialiai teisingą lėšų paskirstymą, jų naudojimo efektyvumą ir švietimui keliamų tikslų įgyvendinimą. Nebuvo sukurta ilgalaikė visų švietimo sistemos darbuotojų darbo užmokesčio strategija.
Jau prieš dešimtmetį buvo aišku, kad ugdymo kokybė bendrojo lavinimo mokyklose nepakankama ne tik dėl skirtingų mokymo programų, jų nesuderinamumo su egzaminų programomis, bet ir skirtingo bei nesubalansuoto mokytojų darbo krūvio, kompetencijų, lėto mokymosi sąlygų gerinimo (2.3.1. dalis, 32 psl.).
Dėl tokio aplaidaus valstybės požiūrio ir savivaldybėms suteikto „nepakaltinamumo“ statuso, mes, kaip Sizifas, pasmerkti amžinai risti į aukštą statų kalną didžiulį akmenį.
Auditoriai buvo kategoriški: reformos vykdymas būtų daug efektyvesnis, jei, įgyvendinant Valstybinės švietimo strategijos 2003–2012 m. nuostatas ir siekiant paspartinti švietimo įstaigų atnaujinimą, būtų: 1) numatytas ilgalaikis finansavimas, įvertinant visus galimus finansavimo šaltinius, 2) investicinės lėšos švietimo įstaigoms skiriamos pagal patvirtinto Nacionalinio švietimo raidos plano prioritetus ir atsižvelgiant į savivaldybėse vykdomą švietimo įstaigų tinklo pertvarką, 3) inicijuotos viešosios konsultacijos, siekiant išryškinti prioritetinius švietimo sistemos uždavinius, 4) numatytos papildomos priemonės dėl studijų ir mokslo kokybės, mokymosi, studijų ir gyvenimo sąlygų gerinimo, kryptingo ir sklandaus švietimo įstaigų tinklo formavimo, stebėsenos ir koordinavimo tobulinimo.
Valstybės kontrolė jau tada labai tiksliai atkreipė dėmesį, kad švietimo sistemos pertvarkos vykdymas buvo nepakankamai efektyvus, nes tik vienai institucijai (Švietimo ir mokslo ministerijai) buvo pavesta vykdyti valstybinės švietimo politikos formavimo, vykdymo ir kontrolės funkcijas (3 dalis, 47 psl.). Tačiau Švietimo ir mokslo ministerija nepakankamai bendradarbiavo su savivaldybėmis, nepakankamai vykdė švietimo pertvarkos stebėseną savivaldybėse ir per mažai informavo visuomenę apie švietimo sistemos pertvarkos eigą. Savivaldybės neužtikrino sėkmingo mokyklų tinklo optimizavimo ir per mažai prisiėmė atsakomybės, kad būtų suvienodintos švietimo sąlygos skirtinguose šalies regionuose.
Švietimo ir mokslo ministerijai teikiant tik metodinę pagalbą savivaldybėms, lieka neišspręsta vienodų švietimo sąlygų užtikrinimo visuose šalies regionuose problema, todėl labai svarbu, kad Valstybinėje švietimo strategijoje numatyta priemonė parengti detalius savivaldybių, apskričių ir valstybės švietimo raidos planus būtų realizuota tvirtinant nacionalinį švietimo raidos planą, įvertinant mokyklų tinklo formavimą ir mokyklų rekonstravimą visos šalies mastu. Nacionalinis mokyklų atnaujinimo planas turėtų būti susietas su švietimo raidos planu ir konkrečiai su visos šalies (t. y. savivaldybių) mokyklų tinklo optimizavimu.
Kitaip tariant, jau 2008 m. buvo aišku, kad veiklos koordinavimas ir bendradarbiavimas tarp Švietimo ir mokslo ministerijos ir savivaldybių yra nepakankamas, lėtai įgyvendinami mokyklų pertvarkos ir jų atnaujinimo planai. Taipogi ministerija turi per mažai svertų priversti savivaldybes laikytis teisinių normų, nepakankamai turi įtakos, jei savivaldybės tik iš dalies vykdo bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarką, neefektyviai naudoja švietimui skirtas lėšas (3 dalis, 46–48 psl.), kad, įgyvendinant švietimo sistemos reformą, nebuvo nuosekliai reformuojamas švietimo finansavimas, siekiant užtikrinti socialiai teisingą lėšų paskirstymą, jų naudojimo efektyvumą ir švietimui keliamų tikslų įgyvendinimą (2.4.5. dalis, 44 psl.).
Beveik po dešimtmečio (2017 m. lapkritis) Valstybės kontrolė, atlikusi auditą „Ar gali gerėti Lietuvos mokinių pasiekimai“, ir vėl neigiamai įvertino švietimo pažangą, teigdama, kad bendrasis ugdymas Lietuvoje ne visiems mokiniams tampa raktu į geresnį gyvenimą. Audito ataskaitoje nurodoma, kad bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarka vykdoma nesiekiant gerinti mokinių ugdymosi rezultatų, o Švietimo ir mokslo ministerija neturi įtakos pertvarkant savivaldybių mokyklų tinklą. Ne visos savivaldybės ir mokyklos savo strateginiuose planuose numato gerinti mokinių pasiekimus. Auditoriai pasigenda keliamų tikslų, orientuotų į rezultatus.
Rekomendacijose nurodoma, kad, tvarkant mokyklų tinklą, savivaldybės turi nustatyti aiškius tikslus, uždavinius ir kriterijus, užtikrinančius ugdymo kokybės augimą, o ministerija turi patvirtinti rodiklius, susijusius su gerėjančiais mokinių pasiekimais ir ugdymo kokybe. Tai užtikrintų, kad valstybės švietimo prioritetai būtų įgyvendinami kryptingai, o sprendimai priimami įrodymų pagrindu. Taip pat teikiamos ir kitos rekomendacijos, bet, skaitant dvi dešimtmečio skiriamas ataskaitas, kiekvienas paklaustų: o kas pasikeitė? Ir kas pasikeis dar po 10 metų? Kas vykdė, vykdo, vykdys LR Valstybės kontrolės ir ES institucijų rekomendacijas? Ir kas, jei nevykdys?
Juk tiek ministerija, tiek savivaldybės atsakingos už švietimo reformų įgyvendinimą! Būtent šios valstybės įstaigos turėtų vykdyti tiesiogines ir priskirtas funkcijas bei teisinius aktus, atstovauti viešajam švietimo interesui, o savivaldybės – vietos bendruomenės interesams, kad atokiuose regionuose gyvenantys vaikai nebūtų diskriminuojami, nepaisant jų teisės į kokybišką ugdymą. Valstybė įpareigota LR Konstitucijos bei daugybės ES teisės aktų užtikrinti vienodų švietimo kokybės standartų įgyvendinimą ir vaikų pripažinimą teisės subjektais.
Prieš daugiau nei metus atsirado šiek tiek vilties, kad pagaliau kažkas ministerijoje pradėjo suvokti problemos mastą: „Turime struktūriškai ir kiekybiškai gerai išplėtotą, bet nepakankamai dinamišką, iš dalies išsibalansavusią, kokybiškai atsiliekančią, nevienodai prieinamą sistemą. Ji suformavo mūsų dabartį, bet yra netinkama mūsų ateičiai. Buvo delsiama imtis esminių pokyčių švietimo sistemoje, atidedami sprendimai, nematomos struktūrinės problemos“, – apie reformos poreikį sakė tuometinė švietimo ir mokslo ministrė Jurgita Petrauskienė.
Atliktas auditas „Ar savivaldybių vykdomų funkcijų sistema sudaro sąlygas joms veikti efektyviai?“ atskleidė, kad savivaldybių vykdomų funkcijų ir jų finansavimo sistema nėra orientuota į gyventojų poreikius.
Atsirado ir finansavimas – pirminei reformai įgyvendinti 2019 m. buvo numatyta net 169 mln. Eur investicija. Didžioji dalis lėšų atiteko mokytojų fiksuoto (etatinio) darbo užmokesčio sistemos modelio, rodančio mokytojo darbo krūvio sandarą, įvedimui. Tačiau ir vėl atsirado reformos įgyvendinimo problema, prasidedanti nuo menkos mokyklų vadovų kompetencijos, savivaldybių atsakomybės ir atskaitomybės nebuvimo bei pasibaigusi įvairaus plauko politikavimu ir manipuliavimu mokytojais.
Ir nauja skandalinga žinia: šiais metais Valstybės kontrolės atliktas auditas „Ar savivaldybių vykdomų funkcijų sistema sudaro sąlygas joms veikti efektyviai?“ atskleidė, kad savivaldybių vykdomų funkcijų ir jų finansavimo sistema nėra orientuota į gyventojų poreikius. Pritrenkianti išvada! Tad į ką „orientuoti“ valstybės pinigai ir savivaldybių valdininkų veikla? Ir kodėl toks auditas atliktas tik dabar, nors auditoriai jau seniai žinojo šią problemą?
Savivaldybė – arčiausiai gyventojų veikianti valdžios institucija, kuri, įgyvendindama priskirtas valstybines (valstybės perduotas savivaldybėms) ir savarankiškas funkcijas, kasdienėje veikloje teikia vietos gyventojams viešąsias paslaugas. Tose pačiose srityse viešąsias paslaugas teikia ir centrinė valdžia, todėl jų kokybė ir prieinamumas priklauso tiek nuo valstybės, tiek nuo savivaldybių priimamų sprendimų.
Audito metu nustatyta, kad net nėra žinoma, kiek iš tikrųjų savivaldybėms kainuoja valstybinių funkcijų vykdymas, nes valstybės biudžeto lėšų poreikio apskaičiavimo metodikos nepadeda objektyviai ir pagrįstai nustatyti, kam ir kokia suma reikalinga. Kita vertus, savarankiškųjų funkcijų vykdymas privalo būti dengiamas savivaldybių biudžetų lėšomis. Tačiau paaiškėjo, kad 162,9 mln. Eur valstybės biudžeto lėšų skirta vykdyti savarankišką funkciją net neatlikus šio finansavimo naudos ir poveikio vertinimo, nenustačius konkrečių ir pamatuojamų tikslų, kurių savivaldybės turi pasiekti. Todėl net nežinoma, ar skirtos valstybės biudžeto lėšos prisidėjo prie geresnės gyventojams teikiamų paslaugų kokybės. Kitaip tariant, niekas neatsiskaito ir nė už ką nėra atsakingas...
Dėl tokio aplaidaus valstybės požiūrio ir savivaldybėms suteikto „nepakaltinamumo“ statuso, mes, kaip Sizifas, pasmerkti amžinai risti į aukštą statų kalną didžiulį akmenį. Kaskart pasiekus viršūnę akmuo išsprūsta iš rankų ir su trenksmu nurieda žemyn, ir vėl tenka pradėti vargti iš naujo... Todėl ir 2012 m. tampa 2022 m., o perspektyvoje, jei niekas nesikeis, ir 2032 m. sulauksim. Net ir 10-tąkart Europos Komisijai teikiant tas pačias rekomendacijas Lietuvai, jos beviltiškai strigs visuotinio valdžios atstovų abejingumo žmonėms pinklėse ir bet kokia reforma yra pasmerkta žlugti dar nė neprasidėjus.
Tatjana Babrauskienė yra LŠMPS Tarptautinės veiklos vadovė ir EESRK narė.
