– Gerbiamas Davidai, kas tas JAV federalinės vyriausybės dalinis uždarymas ir dėl kokių priežasčių atsitinka?
– Kalbant paprastai, federalinė vyriausybė negali naudoti lėšų, kol jos nėra paskirstytos, ir kol Kongresas bei JAV prezidentas nesuteikė leidimo jų panaudoti. Šiomis lėšomis finansuojama maždaug dvidešimt penki procentai JAV vyriausybei priskirtų institucijų. Vadinasi, maždaug ketvirtadalis jų negali atlikti savo funkcijų, nes neturi teisės naudoti lėšų, ir todėl turi užsidaryti.
– Kodėl pastaraisiais metais įvyko jau keli tokie daliniai vyriausybės uždarymai?
– Dėl šio dalinio uždarymo federalinės vyriausybės procesai yra pažeisti, nes JAV politinė poliarizacija daro įtaką, kaip turi būti leidžiami biudžeto pinigai. Tai yra pagrindinis atsakymas. Tačiau dabar vyksta ginčas tarp prezidento Donaldo Trumpo, norinčio gauti finansavimą sienos su Meksika statybai, ir Demokratų, kurie atsisako skirti lėšų šiam projektui. Vis dėlto norint suprasti daugelio vyriausybės uždarymų priežastis, reiktų pažvelgti į JAV federalinio biudžeto sudarymo istoriją.
Iki Pirmojo pasaulinio karo apskritai nebuvo federalinio biudžeto. Jei pinigai kažkam būdavo reikalingi, prezidentas tiesiog kreipdavosi į Kongresą ir šis nuspręsdavo, ar skirti pinigus. Iš esmės Kongresas tiesiog išrašydavo čekį. Šis procesas veikė efektyviai, kol JAV vyriausybė daug neišlaidaudavo. Vis dėlto Pirmasis pasaulinis karas sudarė prielaidas biudžeto, kurį vyriausybė galėtų naudoti efektyviau, atsiradimui.
Iki Pirmojo pasaulinio karo apskritai nebuvo federalinio biudžeto.
1921 metais priimtas Biudžeto įstatymas buvo pirmasis bandymas sukurti biudžeto procesą JAV vyriausybei. Šis įstatymas įtvirtino biudžeto komitetus Kongrese, kurie turėjo rūpintis centralizuotu biudžeto planavimo procesu. Taip pat vykdomosios valdžios sistemoje buvo sukurtas Biudžeto biuras (vėliau pavadintas Valdymo ir biudžeto biuru), turinčiu užtikrinti didesnę tvarką valdant federalines išlaidas.
Įstatymas padėjo, tačiau kartu paskatino išlaidų augimą vadinamosios Naujojo susitarimo (angl. New Deal) politikos laikotarpiu, per Antrąjį pasaulinį karą, Korėjos ir Vietnamo karus. Federalinės išlaidos išaugo dramatiškai. Taip pat pasikeitė ir filosofija bei požiūris į federalinės vyriausybės vaidmenį.
– Ką turite galvoje?
– Atsakymas į šį klausimą turi dvi dalis. Pirmiausiai, iki naujojo susitarimo politikos federalinė vyriausybė turėjo mažai įtakos ekonomikai ir vidaus politikai. Karai, kuriuose dalyvavo JAV, ir krašto apsauga buvo laikoma svarbiausia federalinės vyriausybės funkcija. Iki pat ketvirtojo dešimtmečio socialinė apsauga, sveikatos apsauga ar kitos socialinio gyvenimo sritys nebuvo laikomos vyriausybės darbo sritimis. Naujojo susitarimo politika visa tai pakeitė. Kalbant apie naują filosofiją, tai reiškė naujų funkcijų vyriausybei priskyrimą ir didesnio vyriausybės biudžeto poreikio atsiradimą.
Antra, pagalvokime, kas yra biudžetas. Iš vienos pusės tai yra įrankis, paskirstantis federalinės valdžios pajamas. Tačiau biudžetas – tai kur kas daugiau. Politikos mokslų atstovas V.O.Key kažkada teigė, kad biudžeto planavimas yra paremtas galimybių finansavimu. Kurias sritis turėtume finansuoti A ar B? Jis taip pat teigė, kad biudžeto planavimas yra paremtas ir vertybiniu požiūriu. Tai, kaip mes leidžiame pinigus, atspindi mūsų normatyvinius pasirinkimus: ar mes norime išleisti pinigus krašto gynybai, sveikatos apsaugai, šalies infrastruktūrai ar šiuo atveju – sienos su Meksika statybai. Biudžeto sudarymo politika yra sudėtinga, nes ji atspindi kovą dėl vertybių. Biudžeto sudarymas taip pat yra kompleksinis reiškinys ir dėl priskiriamų įvairių tikslų.
Tai ne tik pinigų leidimo, bet ir planavimo bei matavimo įrankis. Biudžetas taip pat yra svarbus daugeliui interesų grupių, kurios siekia gauti finansavimą savo vykdomiems projektams. Pagaliau tiems, kas supranta ekonomikos mokslą, biudžetas gali tapti įrankiu ekonominei plėtrai. Tai reiškia – ir viena makroekonomikos šakų, pradedant Johno Maynardo Keyneso ketvirtojo dešimtmečio teorija apie federalinių išlaidų panaudojimą ekonomikos stimuliavimui. Čia nediskutuojame apie J.Keynes‘o socialinės gerovės ekonomiką, tačiau noriu pabrėžti, kad federalinės išlaidos gali turėti daug skirtingų tikslų.
Jei biudžetas nepatvirtinamas, įvyksta dalinis vyriausybės uždarymas arba Kongresas ir prezidentas gali susitarti tęsti vyriausybės darbo finansavimą.
– Kodėl visa tai yra aktualu dabartinės vyriausybės krizės kontekste?
– 1969-aisiais prezidentu tapus Richardui Nixonui prasidėjo diskusijos, kaip federalinė valdžia turėtų leisti pinigus. Vietnamo karas ir prezidento L.Johnsono visuomenės socialinių problemų sprendimo programos gerokai padidino federalinio biudžeto išlaidas, dėl kurių buvo aktyviai diskutuojama visuomenėje. R.Nixonas atsisakė leisti Kongreso paskirtus pinigus. Visa tai vedė prie 1974 metais Kongreso biudžeto ir lėšų užlaikymo įstatymo priėmimo, kuris ir tapo pagrindu modernaus JAV biudžeto tvirtinimo proceso nustatymui.
Buvo įsteigtas Kongreso Biudžeto biuras, nustatytos biudžeto projekto pateikimo datos, o pats įstatymas įsigaliojo 1976 metais. Prezidentas teikia biudžeto projektą Kongresui, kuris privalo jį patvirtinti kasmet iki spalio 1 dienos. Federalinį biudžetą sudaro dvylika dalių, kurias svarsto ir tvirtina skirtingi Kongreso komitetai. Kad biudžetas būtų galutinai priimtas, turi balsuoti abu Kongreso rūmai bei pasirašyti prezidentas.
Jei biudžetas nepatvirtinamas, įvyksta dalinis vyriausybės uždarymas arba Kongresas ir prezidentas gali susitarti tęsti vyriausybės darbo finansavimą. Toks susitarimas yra laikinas mechanizmas, leidžiantis finansuoti vyriausybę, kol bus pasiektas sutarimas dėl biudžeto. Vis dėlto vyriausybės darbas niekada nebuvo visiškai sustojęs. Maždaug 75-80 procentų finansavimo sudaro ilgalaikiai kontraktai arba lėšų skyrimas pagal įstatymą.
Tai leidžia išlaikyti dalinį vyriausybės funkcionavimą, nes tai, kas dažniausiai yra vadinama privalomu finansavimu pagal įstatymą, negali būti nutraukta, pavyzdžiui, socialinei apsaugai. Paprastai nesutariama dėl 20-25 procentų biudžeto, kuris gali būti naudojamas pačių institucijų nuožiūra. Tai yra biudžeto dalis, kurią Kongresas turi patvirtinti kasmet.
– Ar apskritai šis įstatymas veikia sklandžiai?
– Tiesą sakant, nelabai. Sklandus biudžeto tvirtinimo procesas vyksta tik tuomet, kai yra sutarimas dėl prioritetinių sričių, kurioms ketinama skirti biudžeto pinigus. Nuo 1976-ųjų abi partijos tik dar labiau poliarizavosi ir tai vedė prie vis didesnių nesutarimų dėl mokesčių ir išlaidų prioritetų. Nuo 1976 metų tik keturi biudžetai buvo patvirtinti laiku, o paskutinį kartą tai įvyko 1997 metais. Didžiąją laiko dalį veikiama remiantis finansavimo tęstinumą užtikrinančiais įstatymais. Nuo 1976-ųjų buvo dvidešimt vyriausybės finansavimo nutrūkimų. Kai kurie vedė prie dalinio vyriausybės uždarymo, kiti liko nepastebėti.
Tarkim, R.Reagano prezidentavimo laikotarpiu įvyko trys vyriausybės finansavimo nutrūkimai, tačiau kiekvienas iš jų truko ne ilgiau kaip vieną dieną, todėl liko nepastebėti. Valdant Georgui H.Bushui 1990 metais įvyko vieną savaitgalį trukęs dalinis vyriausybės uždarymas, B.Clintonui – du: 1995 metais penkioms dienoms, o po metų dvidešimt vienai dienai, kol tęsėsi diskusijos dėl biudžeto. Valdant B.Obamai įvyko vienas dalinis vyriausybės uždarymas. 2013 metais jis truko penkiolika dienų, kol buvo diskutuojama dėl Sveikatos apsaugos akto. Neskaičiuojant dabartinio dalinio vyriausybės uždarymo, prie D.Trumpo jau įvyko du daliniai vyriausybės uždarymai – 2018-ųjų sausį, trukęs dvi dienas ir vasarį, trukęs vieną dieną.
– Ar dėl dalinio vyriausybės uždarymo yra patiriama išlaidų?
– Taip. Kainuoja vyriausybės aparato formalus uždarymas, žmonių atleidimas, vėliau – pasamdymas iš naujo. 2013 metais toks dalinis vyriausybės uždarymas kainavo ekonomikai ir bendrajam vidaus produktui dvidešimt keturis milijardus dolerių. Be to, paveikė ir Wall Streeto vertybinių popierių biržą ir sukėlė papildomų ekonominių problemų. Ekspertai jau prognozuoja ekonomikos sulėtėjimą 2019-2020 metais. Šie procesai ekonomikos sulėtėjimą gali dar labiau paspartinti. Paprastai sakant, už dalinį vyriausybės uždarymą moka visi.
– Dėl ko nesutariama šįkart?
– Derybos vyksta dėl D.Trumpo planuojamų išlaidų sienos su Meksika statybai. Kai jis kandidatavo į prezidentus, buvo pareiškęs, kad pastatys sieną ir Meksika už ją turės susimokėti. Dabar jis nori, kad už sieną sumokėtų JAV mokesčių mokėtojai ir D.Trumpas nenusileidžia dėl savo planų. Kongresas, įskaitant ir Demokratus, pasiūlė jam alternatyvą – sustiprinti sienos apsaugą. D.Trumpas supranta, jog tai gali būti jo paskutinis šansas gauti finansavimą sienos statybai.
Sausį Demokratams perėmus Atstovų rūmų daugumą, jis turės dar mažiau šansų. Sieną jis pažadėjo savo elektoratui rinkimų metu ir jis nori pamaloninti savo pagrindinius rinkėjus. Demokratai prieštarauja sienos statybai ne tik todėl, kad įtiktų savo rinkėjams, bet ir todėl, kad sienos statybai nepritaria nemažai amerikiečių.
– Kiek laiko dalinis vyriausybės uždarymas truks?
– Gali būti, kad kadenciją baigiantis Kongresas nori šią problemą palikti spręsti sausį susirinksiančiam naujos sudėties Kongresui. Besitraukianti Respublikonų dauguma neturi ko prarasti, net jei ir neišspręstų dalinio vyriausybės uždarymo problemos ir jos sprendimą paliks Demokratams. Todėl dalinis vyriausybės uždarymas gali užsitęsti.
– Kas šioje situacijoje yra laimėtojai, o kas pralaimėtojai?
– Federaliniai darbuotojai ir mokesčių mokėtojai yra aiškūs pralaimėtojai. Šiuo metu metami kaltinimai partijoms, neva atsakingoms už dalinį vyriausybės uždarymą. Respublikonai Atstovų rūmuose gali lengvai išvengti atsakomybės, nes po savaitės jie jau nesudarys politinės daugumos. D.Trumpas dėl dalinio vyriausybės uždarymo, žinoma, pirmiausiai apkaltino Demokratus, ypač esančius Senate. Jei situacija užsitęs, jis apkaltins ir Demokratus Atstovų rūmuose. Jei D.Trumpas negaus finansavimo, šį argumentą jis naudos 2020-ųjų rinkimuose, jei gaus – šį argumentą praras.
– Paskutinis klausimas: sakykime, lėšos sienos statybai bus paskirtos – ar jos atsiradimas realiai tikėtinas?
– Mano nuomone – ne. Žvelgiant iš inžinerinės perspektyvos, neįmanoma pastatyti palei visas upes ir ežerus besidriekiančios sienos. Taip pat tai sukels ir gamtosauginių problemų. Be to, ten kur siena jau pastatyta, žmonės iškasa tunelius po ja arba randa kitų būdų ją apeiti. Siena turės labai mažai įtakos imigracijos procesams.
– Dėkoju už pokalbį.
