Būtent, Seimas pakeitė parlamente vykstančio teisėkūros proceso taisykles, pagal kurias iki šiol teisės aktų projektai buvo priiminėjami skubos ir ypatingos skubos tvarka. Tai padaryta atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo neseniai suformuluotą doktriną, kurios esmė – teisėkūros procesą supaprastinančios skubos ir ypatingos skubos taisyklės turi būti taikomos atsakingai ir, svarbiausia, tik aiškiai apibrėžtais, išskirtiniais atvejais.
Kuo skiriasi iki šiol veikusios ir naujai patvirtintos taisyklės? Esminis skirtumas tas, kad senosios taisyklės numatė tiktai subjektus, galinčius inicijuoti vadinamąsias išimtines teisėkūros taisykles, bei šių taisyklių skirtumą nuo įprastinės teisėkūros procedūrų. Problema ta, kad visiškai nebuvo numatyti atvejai, kuriais skuba ar ypatinga skuba teisėkūroje galima, – tai ir pabrėžė Konstitucinis Teismas viename iš savo nutarimų.
Šįkart norisi kalbėti ne apie pačias taisykles, o apie nusistovėjusią teisėkūros praktiką bei jos pasekmes – teisėkūros būklę.
Nuo šiol tokie atvejai bus aiškiai apibrėžti ir įvardyti Seimo statute. Skubos tvarka bus galima tada, kai dėl susidariusių politinių, socialinių, ekonominių ar kitų aplinkybių būtina skubiai nustatyti naują ar pakeisti galiojantį teisinių reglamentavimą siekiant užtikrinti svarbius visuomenės ir valstybės interesus, apsaugoti kitas konstitucines vertybes. Tuo tarpu ypatingos skubos atvejai įvardyti dar konkrečiau – kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, t. y. įvedant arba įvedus karo padėtį, taip pat ją atšaukiant, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, skelbiant demobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju ir/ar prireikus ypač skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui.
Tačiau šįkart norisi kalbėti ne apie pačias taisykles, o apie nusistovėjusią teisėkūros praktiką bei jos pasekmes – teisėkūros būklę. Seimas skubos ir ypatingos skubos tvarka iki šiol priimdavo labai daug įstatymų, kitų teisės aktų. Teisėkūros proceso „skubinimas“ vyko nuo pat 1990-ųjų, o piką pasiekė 2008–2012 m., „naktinių reformų“ Seime, kai daugiau kaip pusė teisės aktų buvo priimta teisėkūros procesą supaprastinus, t. y. jį „skubinant“. Paskutinįjį dešimtmetį tokiu būdu priimama apie 30 proc. visų teisės aktų. Taigi, skubos taisyklių taikymas teisėkūroje ilgainiui išvirto į prastą parlamentinę tradiciją, kuri skaudžiai atsiliepė teisės aktų kokybei.
Užsienyje su kolegomis diskutuojant apie teisėkūros problemas Lietuvoje, o ypač apie teisėkūros proceso redukavimo reikalus, niekaip nepavykdavo išaiškinti, ką reiškia tie aukščiau paminėti „kosminiai“ skubos teisėkūroje skaičiai. Ir tik todėl, kad užsienyje „skubios“, „pagreitintos“, „supaprastintos“ ir pan. procedūros galimos tiktai išskirtiniais atvejais, ir jie – vienetiniai, o pas mus – šimtų šimtai. Kitose šalyse tokie atvejai dažniausiai susiję su nacionalinių interesų gynimu ypatingomis sąlygomis, deja, Lietuvoje iki šiol to nebuvo.
Teisybės dėlei reikia pasakyti ir tai, kad būtent šios kadencijos Seimas skubą teisėkūroje jau yra kaip reikiant pristabdęs – tokia tvarka nuo kadencijos pradžios priimta tik apie 10 proc. visų teisės aktų. Negana to, paskutinėse dviejose sesijose tokios tvarkos taikymas, galima sakyti, yra „suveržtas“ iki minimumo. Vertinant tai, kas vyko teisėkūroje anksčiau ir kur pakrypo reikalai šiandien, tai yra neįtikėtini pokyčiai.
Ar tai proveržio link kokybiškesnės teisėkūros pradžia? Galbūt. Tačiau nereikėtų pamiršti, kad teisėkūros taisyklių taikymas parlamente yra tik nedidelė atkarpa ilgos ir kompleksiškos teisėkūros distancijos. Kurioje spiečiai interesų, daugybė pagrindinius ir antraeilius vaidmenis atliekančių, kompromisų ar konfliktų siekiančių aktorių. Šių aktorių vaidmenys – toli gražu ne vien tik Seimo scenoje, kuri, beje, yra atviriausia visuomenei ir kurios „žaidimo taisyklės“ daugeliu atvejų atkartoja kitų parlamentų teisėkūros taisykles.
Siekiant tobulinti teisėkūros procesą, susirūpinimą turėtų kelti ne tik ir ne tiek teisėkūros taisyklės Seime, bet tai, kas vadinama teisėkūra „užparlamentinėje“ erdvėje. Be abejo, dažnai neaiškūs teisėkūros prioritetai ir nepakankamas jos planavimas – štai kur viena aštriausių problemų. Prieš keletą metų priimtas Teisėkūros pagrindų įstatymas padėties negelbsti. Kalbant ne tik apie teisėkūros planavimą, bet pirmiausia apie valdžios institucijų sąveiką teisėkūros procese, santykius su visuomene, teisinio reguliavimo poveikio vertinimą bei stebėseną.
Tolesniems žingsniams, panašu, reikėtų sutelktos politinės valios, ryžto ir kryptingo nuoseklumo.
Deja, Lietuvoje nėra jokių galimybių kalbėti apie ilgalaikius arba strateginius teisėkūros orientyrus – paminėtas įstatymas apskritai prie tokio reiškinio problemų neprisiliečia. Šitoje vietoje, vėlgi, kaip nepaminėsi nepavejamųjų kaimynų estų. Teisėkūros ilgalaikio planavimo, projektų ekspertizės, poveikio vertinimo klausimais jie mus irgi gerokai lenkia. Lenkia galbūt todėl, kad turi glaudesnį sąlytį su skandinaviška kultūra, kuri teisėkūroje virsta tam tikrais racionalumo standartais.
Taigi, prieš kurį laiką Estijos parlamentas buvo patvirtinęs „Teisėkūros politikos vystymo iki 2018 m. gaires“, o visai neseniai ir vyriausybė pritarė tokioms gairėms iki 2030 m. Jose, be kita ko, numatyti ilgalaikės perspektyvos teisėkūros principai, kurių privalo laikytis visos viešojo sektoriaus institucijos. Pabrėžiama, kad politinių idėjų ir sprendimų įgyvendinimo sėkmė slypi ne kur kitur, o būtent teisėkūros sprendimų kokybėje. Todėl teisėkūra turi būti planuojama, teisinę sistemą stiprinant tokiu būdu, kad būtų užtikrinta žmonių gerovė, šalies saugumas ir tarptautinis konkurencingumas. Tai galima pasiekti tik atliekant reguliarią veikiančių teisės aktų reviziją.
Beje, gairėse numatyta, kad vienokių ar kitokių problemų sprendimas aukščiausią teisinę galią turinčiu aktu, t. y. įstatymu, turėtų vykti tik išimtiniais atvejais, įsitikinus, kad visos kitos priemonės neduoda laukiamų rezultatų.
Tai išties aktualu Lietuvai, kuri, kalbant apie teisėkūrą, atrodo tiesiog persmelkta sustabarėjusios legalistinės tradicijos – vos ne visos problemos suprantamos formalizuotai, jas bandoma spręsti vien tik teisinio reguliavimo priemonėmis ir dargi pačiu aukščiausiu lygmeniu, t.y. visą naštą užverčiant ant Seimo pečių. Kadangi iniciatyvų srautai Seimo teisėkūros darbotvarkėje yra milžiniški, tada antraeilėje padėtyje atsiduria visi kiti svarbūs teisėkūros darbai – visuomenė ir jos asocijuotos struktūros į teisėkūros procesą neįtraukiamos, teisėkūrai pagrįsti įrodymais neužtenka laiko, poveikio vertinimui stinga išteklių ir t.t.
Pagaliau, jau minėti estai pabrėžia, kad jų parlamentas paprasčiausiai nepriims teisės aktų projektų, kurie parengti nesivadovaujant gairėse įtvirtintais teisėkūros gerosios praktikos principais. Tokių principų priešakyje – visuomenės įtraukimas, teisinio reguliavimo konteksto ištyrimas bei teisės aktų projektų pagrindimas ekspertinėmis žiniomis. Beje, adekvatūs ištekliai ekspertinių žinių panaudojimui turi būti skiriami visuose teisėkūros proceso stadijose, pradedant pirmine „užparlamentine“ ir baigiant baigiamąja, parlamente vykstančia teisėkūros stadija.
Taip jau nutiko, kad Lietuvoje iki šiol pagrindinis dėmesys skirtas kiekybiniams teisėkūros parametrams. Į tai ne kartą atkreiptas dėmesys, ir pagal daugelį kiekybinių rodiklių mes, ir tikrai ne estai, jau nekalbant apie visus kitus, esame tiesiog nepralenkiami tarptautiniu mastu. Ir tuo pačiu mes patys, aišku, nepatenkinti priimtų teisės aktų gausa bei kokybe. Šiandien jau ne itin gudru būtų teisintis audringomis sisteminėmis transformacijomis ar acqui communautaire iššūkiais, teisėkūroje palikusiais savo ne visada tvarkingus pėdsakus. Bet visa tai, manykim, jau toli praeityje.
Aukščiau pateiktas Estijos pavyzdys tikrai nėra perteklinis. Lietuvoje, kaip iliustruotoju atveju, teisėkūros, kaip „einamosios“, taip ir ilgalaikės, planavimui skiriamas nepakankamas dėmesys. Ir čia reikėtų kalbėti ne apie Seimo darbotvarkės planavimą, o apie Seimo ir Vyriausybės, taip pat ir Respublikos Prezidento, santykius ir bendradarbiavimą teisėkūros srityje. Niekam ne paslaptis, kad metai iš metų Seimą pasiekiančių teisės aktų projektų kokybė tik prastėjo. Parengti projektai Seimą pasiekia neretai nė nepatyrę didesnių juos rengusių autorių kūrybinių, konteksto analizės bei poveikio vertinimo kančių. Požiūris į šiuos klausimus perdėm formalus.
Teisėkūra turi būti planuojama, teisinę sistemą stiprinant tokiu būdu, kad būtų užtikrinta žmonių gerovė, šalies saugumas ir tarptautinis konkurencingumas.
Negana to, tokia jau praktika, panašu, irgi įgavusi ydingos tradicijos bruožų – labai daug projektų pateikia Seimo nariai ir jie taip pat santykinai lengvai patenka į Seimo darbotvarkę. Tokiu būdu Seimo darbotvarkė iš sesijos į sesiją, kadencija po kadencijos tiesiog perkraunama teisės aktų projektais. Šioje vietoje tikrai būtina pabrėžti, kad pagal šiuos parametrus Lietuva yra unikali tarp visų Europos parlamentinių demokratijų.
Tačiau tai ne sektinas, o probleminis atvejis, ypač kai išryškėja parlamento ir vykdomosios valdžios institucijų įtakos ir interesų susikirtimo tikimybė. Teisėkūros planavimas ir koordinavimas galutinai sugriūna, kai šio proceso valdymą bandoma pagrįsti ne partinių vyriausybių, bet alternatyviais principais. Tai yra, kai elgiamasi atvirkščiai, nei būdinga šių laikų parlamentinėms demokratijoms.
Skaudžiausios teisėkūros proceso problemos Lietuvoje yra gerai žinomos. Kaip ir susiformavusios tradicijos, kai kuriais atvejais teisėkūroje spėjusios virsti daugiau žalos nei naudos duodančiais įpročiais. Kuo puikiausias tokių žalingų įpročių pavyzdys – įsišaknijusi, bet, tikėkimės, galutinai sutramdyta teisėkūros skuba. Tai nedidelis, bet tikrai labai svarbus žingsnis teisėkūros proceso tobulinimo ir kokybiškesnių sprendimų link. O tolesniems žingsniams, panašu, reikėtų sutelktos politinės valios, ryžto ir kryptingo nuoseklumo, siekiant kokybiškesnio teisinio reguliavimo ir tokiu būdu keičiant ne kažin kokią teisėkūros būklę šalyje.
