Pasiūlymas pagaliau aktyvuoti Nuolatinio struktūruoto bendradarbiavimo gynybos srityje (PESCO) procesą – būtent PESCO yra pagrindinis, nors ir ne vienintelis šio gynybos paketo elementas – buvo subrandintas Berlyne ir Paryžiuje, tik minimaliai konsultuojantis su kitomis ES valstybėmis narėmis.
Dėl šios priežasties Vilnius pagrįstai bijojo ne vien galimo konflikto tarp PESCO ir NATO, bet ir „kelių greičių Europos“ scenarijaus išsipildymo – net ir suvokdamas, jog, reikalui esant, Lietuva privalės išlikti ES integracijos branduolyje.
Todėl tai, kaip galiausiai susiklostė šios derybos (PESCO buvo patvirtintas praėjusių metų gruodį), atrodo kaip netikėta sėkmės istorija. Nors pirmuosius Vokietijos ir Prancūzijos planus Lietuva sutiko skeptiškai, prasidėjus realioms deryboms Vilnius greitai tapo konstruktyviu PESCO rėmėju.
Tai lėmė ir tai, jog aiškiau suformuotas PESCO pasiūlymas akcentavo visų valstybių narių įtraukimo svarbą (net ir aukštesnių ambicijų sąskaita), ir tai, jog NATO vadovai nuo pat pradžių aktyviai įsitraukė į konsultacijas su ES ir išreiškė palaikymą PESCO idėjai.
Nuramintas šių aplinkybių, Vilnius pradėjo aktyviai agituoti už vadinamąjį „karinio Šengeno“ projektą bei PESCO rėmuose pateikė savo iniciatyvą – sukurti ES kibernetines greitojo reagavimo pajėgas. Abu šie projektai palankiai sutikti tiek Europoje, tiek už Atlanto.
Nepaisant to, kai PESCO paskutinį kartą figūravo viešojoje diskusijoje, jis ir vėl buvo nagrinėjamas kaip galimas pleištas tarp ES ir NATO. Priežastis – vasario mėnesį Miuncheno saugumo konferencija, kurios metu NATO generalinis sekretorius Jensas Stoltenbergas pabrėžė, esą „vis dar išlieka abejonių“, ar ES iniciatyvos yra suderinamos su įsipareigojimais Aljansui.
Ar ES pavyko išsklaidyti NATO ir JAV lyderių abejones, ar Briuselis tiesiog ignoruoja jų perspėjimus? Ar Miunchene pareikšta kritika PESCO apskritai turi pagrindo?
Nors konkrečių priežasčių abejonėms J.Stoltenbergas neįvardijo, tikėtina, kad jis omenyje turėjo konferencijos išvakarėse kelių aukštų JAV pareigūnai išreikštą susirūpinimą, jog PESCO gali dubliuoti NATO kompetencijas ar tapti Aljanso vienybę ardančiu ES protekcionizmo įrankiu.
Deja, bet šie pareiškimai, sukėlę trumpalaikį ažiotažą Vakarų ar Lietuvos žiniasklaidoje, išsamesnės analizės nesulaukė. Tuo tarpu PESCO procesai ir toliau vyksta kaip planuota: kovo pradžioje ES Taryba patvirtino 17 dabartinių PESCO projektų ir tolimesnį PESCO įgyvendinimo planą.
Kadangi viešojoje diskusijoje vasario įtampos niekada nebuvo apibendrintos, šiandien kyla klausimas – ar ES pavyko išsklaidyti NATO ir JAV lyderių abejones, ar Briuselis tiesiog ignoruoja jų perspėjimus? Ar Miunchene pareikšta kritika PESCO apskritai turi pagrindo?
Žinoma, fundamentali NATO ir JAV atstovų pozicija, jog ES gynybos politika negali ir neturi trikdyti Aljanso veiklos, yra suprantama ir pažįstama.
Ši nuostata yra kertinis transatlantinio bendradarbiavimo principas jau nuo tada, kai 1998-aisiais tuometinė JAV valstybės sekretorė Madeleine Albright suformulavo „trijų D“ taisyklę: Europa negali dubliuoti NATO veiklos, negali atsieti (delink) savo pastangų nuo NATO ir negali diskriminuoti ES nepriklausančių NATO narių.
Neblėstantį šio principo aktualumą J.Stoltenbergas nuolat primindavo kalbėdamas apie naujuosius ES gynybos integracijos projektus.
Tačiau vasarį nuskambėjęs Aljanso vadovo susirūpinimas dėl PESCO suderinamumo su NATO nebuvo vien gerai pažįstamos principinės pozicijos priminimas – jis priminė atvirą perspėjimą europiečiams.
Vasarį NATO vadovas reiškė abejones projektu, kurio apimtį ir tikslus jis jau buvo peržiūrėjęs ir pripažinęs kaip pozityvius.
Toks J.Stoltenbergo retorikos poslinkis buvo netikėtas bent dėl dviejų priežasčių. Pirma, NATO generalinis sekretorius iki šiol PESCO klausimu kalbėjo palankiai, vertino jo indėlį į Aljanso stiprinimą ir džiaugėsi, kad Europos lyderiai puikiai supranta ir tvirtai laikosi įsipareigojimų NATO.
Svarbu pabrėžti, jog ankstesnė J.Stoltenbergo pozicija negali būti nurašyta kaip neinformuota: PESCO klausimais ES ir NATO bendradarbiavo visais organizaciniais lygiais, įskaitant asmenines Aljanso vadovo konsultacijas su Vyriausiąja ES užsienio politikos įgaliotine Federica Mogherini.
Antra, J.Stoltenbergo retorikos poslinkio nepaaiškina ir galimi Europos pozicijos pokyčiai.
Nuo ES Tarybos susitikimo – susitikimo, kuriame dalyvavo ir pats NATO vadovas – 2017 m. gruodį, kada 23 ES valstybės narės oficialiai patvirtino PESCO pradžią, iki šiemet vasarį vykusios Miuncheno saugumo konferencijos jokių pokyčių PESCO planavime ar vykdyme paprasčiausiai nebuvo.
Kitaip tariant, vasarį NATO vadovas reiškė abejones projektu, kurio apimtį ir tikslus jis jau buvo peržiūrėjęs ir pripažinęs kaip pozityvius.
Daugybės transatlantinio saugumo ekspertų ir formuotojų nuomone, ankstesnis J.Stoltenbergo vertinimas buvo teisingas: plačiai pripažįstama, jog PESCO gali reikšmingai sustiprinti Europos indėlį į Aljanso veiklą tiek per ES gynybos pajėgumų plėtojimą, tiek per parengties saugumo operacijoms gilinimą.
Kalbant apie pajėgumų vystymą visų pirma reikia pažymėti, jog dalyvavimas PESCO įpareigoja ES valstybes nares paskirti daugiau savo biudžeto gynybos reikmėms ir ypač investicijoms į gynybos sektorių.
Taigi dalyvavimas PESCO padės ES valstybėms narėms pasiekti NATO nustatytą reikalavimą skirti 2 proc. BVP gynybai.
Naujai išvystyti gynybos pajėgumai visada išliks konkrečios valstybės jurisdikcijoje – jos nebus įpareigotos jų naudoti tik ES misijose ir, jei to norės, galės naujus pajėgumus skirti misijoms NATO rėmuose.
Žinant, kaip smarkiai kai kurių Europos valstybių visuomenės (visų pirma – Vokietijos) žvelgia į gynybos biudžeto didinimą, jausmas, kad jis vyksta ES rėmuose, gali būti reikšmingas postūmis siekiant pakankamo gynybos finansavimo.
Antra, gynybos politikos koordinavimas PESCO rėmuose leis ES valstybėms narėms efektyviau paskirstyti savo gynybos biudžetus: išvengti konkurencijos tarp nacionalinių gynybos pramonių, sumažinti naudojamų gynybos sistemų dubliavimą ir užtikrinti, kad įsigyjami gynybos pajėgumai bus tarpusavyje suderinami.
Svarbu pabrėžti tai, jog naujai išvystyti gynybos pajėgumai visada išliks konkrečios valstybės jurisdikcijoje – jos nebus įpareigotos jų naudoti tik ES misijose ir, jei to norės, galės naujus pajėgumus skirti misijoms NATO rėmuose.
Kalbant apie operacinę PESCO dimensiją taip pat galima konstatuoti dvejopą projekto naudą NATO.
Pirma, PESCO gilina ES operacinę parengtį greitai ir efektyviai bendradarbiauti su NATO tiek konvencinės gynybos misijose (tai daro „karinio Šengeno“ projektas), tiek įvairiose gynybos nuo hibridinių grėsmių operacijose (čia paminėtinos ir Lietuvos vadovaujamos kibernetinės greitojo reagavimo pajėgos).
Antra, PESCO padės Europai efektyviau atlikti funkciją, kurią NATO rėmuose atlieka tiek ES, tiek JAV lyderiai – aktyviai palaikyti visapusišką saugumą Viduržemio jūros regione ir Afrikos žemyne.
Kadangi čia svarbiausios taikos palaikymo ir konfliktų sprendimo misijos, PESCO nustato konkrečius įsipareigojimus gilinti parengtį tokioms misijoms (pavyzdžiui, sukurti prieinamų pajėgų duomenų bazę ar panaikinti barjerus, kliudančius greitai į konflikto zoną nusiųsti taikos palaikymo pajėgas).
Glaudus PESCO ir NATO ryšys nėra atsitiktinis. Kaip minėjau straipsnio pradžioje, PESCO yra platesnio ES gynybos paketo dalis.
Kitas esminis šio paketo komponentas – 42 bendri ES ir NATO projektai, kildinami iš 2016 m. Varšuvoje pasirašytos NATO deklaracijos. Šie projektai buvo patvirtinti 2016 m. gruodį – dešimt dienų prieš ES Tarybos sprendimą oficialiai pradėti PESCO rengimą.
Nėra jokių abejonių, jog šis transatlantinio bendradarbiavimo aktas padrąsino ES lyderius siekti ir konkrečiai Europos gynybos politikos stiprinimo. Po sąlyginai įtemptų santykių atgimęs ES irNATO bendradarbiavimas įpareigojo Bendrijos lyderius savo tikslus formuoti atsižvelgiant į Aljanso poreikius.
Kitaip tariant, pozityvūs transatlantiniai santykiai yra esminis elementas, leidęs PESCO virsti realybe – jo suderinamumas su NATO yra fundamentalus PESCO bruožas.
Tokią PESCO ir NATO santykių realybę J.Stoltenbergas, be abejo, žinojo. Kodėl tuomet Miunchene jis pasirinko šią realybę ignoruoti?
Tikėtina, jog Aljanso vadovas elgėsi kaip apdairus diplomatas – jo retorikos poslinkis greičiausiai išduoda ne asmeninius įsitikinimus, o pareigą atspindėti savaitę prieš Miuncheno konferenciją išsakytą JAV atstovų kritiką PESCO atžvilgiu.
Vargu, ar NATO vadovas galėjo sau leisti nuraminti JAV gynybos sekretorių dėl PESCO ir NATO suderinamumo. Laimė, paties Jameso Mattiso atsiliepimai po Miuncheno konferencijos leidžia manyti, jog jį nuramino ES lyderiai.
Tai tikriausiai paaiškina ir gilesnės analizės apie vasario nesutarimus stoką – abejonės dėl PESCO buvo vienkartinis ir trumpalaikis fenomenas, subliuškęs tada, kai Vašingtonas buvo geriau supažindintas su procesu, kuriuo nesidomėjo.
Tiesa, aukščiau aptariau tik NATO bei JAV lyderių nerimą dėl tiesioginės PESCO ir NATO sąveikos. To gal ir pakaktų: juk tai ir yra esminis veiksnys mąstant apie ES gynybos integraciją. Be to, tai buvo pagrindinis J.Stoltenbergo Miunchene keltas klausimas.
Visgi straipsnio pabaigoje noriu trumpai sureaguoti ir į kitą, JAV atstovės NATO Kai Bailey Hutchison išsakytą kritiką naujojo ES gynybos paketo atžvilgiu – esą jis gali tapti Bendrijos vienybę ardančiu ES protekcionizmo instrumentu.
Europos gynybos fondo teikiamos subsidijos iki 2020-ųjų tesudarys 500 mln. eurų, ir net kai po 2020-ųjų parama išaugs iki 6 mlrd. eurų, tai neturėtų sudaryti rimtos konkurencijos tvirtoms amerikiečių kompanijoms.
Konkrečiau kalbant, JAV diplomatė perspėjo, jog PESCO pajėgumų vystymo projektus finansuoti skirtas Europos gynybos fondas (EDF) gali iškreipti gynybos pramonės rinką, teikdamas subsidijas europietiškai gynybos pramonei ir apribodamas laisvą amerikiečių kompanijų dalyvavimą ES viešuosiuose pirkimuose.
Savaime suprantama, toks EDF poveikis būtų žalingas draugiškiems transatlantiniams santykiams. Laimė, tokio poveikio EDF turėti negali.
Pirma, fondo teikiamos subsidijos iki 2020-ųjų tesudarys 500 mln. eurų, ir net kai po 2020-ųjų parama išaugs iki 6 mlrd. eurų, tai neturėtų sudaryti rimtos konkurencijos tvirtoms amerikiečių kompanijoms.
Antra, EDF pirmiausia orientuota į tyrimų ir inovacijų, o ne gamybos rėmimą.
Trečia, šiandien dauguma ES valstybių narių gynybos įrangą bet kokiu atveju dažniausiai perka iš savo pramonės – tiek dėl vidinio lobizmo, tiek dėl nepasitikėjimo kitomis šalimis.
Tad, nors remdamas bendrus ES valstybių narių pajėgumų vystymo projektus EDF gali paskatinti atskirų Europos valstybių gynybos kompanijas bendradarbiauti ir taip gali pakeisti dabartinę dinamiką Europos gynybos pramonėje, iš JAV perspektyvos rimtų pokyčių tikėtis nereikia.
Bet kokiu atveju, K.B.Hutchison kritika bet kokį politinį svorį prarado jau po kelių savaičių. Kovo pradžioje JAV prezidentas Donaldas Trumpas „nacionalinio saugumo“ pagrindais plieno importams iš ES pritaikė 25 proc. tarifus. Nors šie tarifai yra globalūs, daugiausia ekonominės žalos jie daro būtent Vašingtono sąjungininkams NATO.
Nors šiandien jie laikinai netaikomi, D.Trumpas nerodo noro atšaukti savo sprendimą, tad gegužę tarifai vėl įsigalios pilna jėga. Kitaip tariant, šiandien vienintelę apčiuopiamą žalą transatlantinei vienybei daro D.Trumpas.
Tai nereiškia, jog JAV prezidentas daro vien žalą. JAV ir Baltijos viršūnių susitikime Lietuvos prezidentė teisingai padėkojo D.Trumpui už jo griežtą retoriką, paskatinusią Europos valstybes skirti daugiau lėšų savo gynybai.
Dalia Grybauskaitė, žinoma, diplomatiškai nutylėjo, jog JAV prezidentas netiesiogiai paskatino ir paties PESCO atsiradimą – vargu ar jis būtų supratęs šį gestą kaip padėką. Tačiau tai jau paties D.Trumpo, o ne PESCO problema.
Šiandien naujasis ES gynybos paketas ne tik nesikerta su NATO veikla, bet ir reikšmingai stiprina Aljansą. Belieka tikėtis, jog Baltiesiems rūmams užteks išminties netrukdyti ES stiprėti ir taip stiprinti NATO.
Justinas Mickus yra Vilniaus politikos analizės instituto asocijuotas analitikas, Princetono universiteto (JAV) politikos mokslų studentas.
