Užsienio politika? Kokia dar užsienio politika?
Tiek rinkiminiuose debatuose, tiek tebevykstančiose diskusijose dėl naujos Vyriausybės Vokietijoje, užsienio politika nėra debatų objektas. Būsimos valdančios koalicijos (Socialdemokratai (SPD), Žalieji ir Laisvoji demokratų partija (FDP)) pradiniame susitarime tik labai abstrakčiai kalbama apie dėmesį „strateginiam Europos suverenitetui“, transatlantinių santykių ir NATO, kaip saugumo garanto, svarbai, bei būtinybei saugoti ES vertybes ir teisės viršenybę viduje ir už jos ribų.
Dėl savo platumo, tokie teiginiai tenkina bet kokius interesus, tačiau kartu yra visiškai tušti ir net prieštaraujantys vienas kitam – „strateginio suverenumo“ ir didesnio NATO vaidmens suderinimas yra akivaizdžiausias iš jų.
Tiek patys vokiečiai, tiek Vokietijos užsienio politiką analizuojantys akademikai sutaria, kad reaguojanti, o ne „lyderiaujanti“ užsienio politika Vokietijoje yra nusistovėjusi norma ir standartas. Iš dalies tai siejama su XX amžiaus pradžios traumomis (nacizmas ir du pasauliniai karai). Antra vertus, tai nulemta ir labai specifinio institucinio mechanizmo, orientuoto į konsensuso siekimą, bet apimančio didelį kiekį veto žaidėjų, kas lemia labai žemą bendrą vardiklį užsienio politikoje (t.y. pasyvią užsienio politiką).
Savo esme Vokietijos užsienio politikos tradicija yra visiškai priešinga pastaruosius kelis dešimtmečius Lietuvoje susiformavusiam aktyvaus veikimo ir „lyderystės“ siekiui, o tai sukuria atitinkamas problemas tiek bandant įtraukti Vokietiją į Lietuvai naudingas iniciatyvas, tiek apskritai suprantant Vokietijos užsienio politikos logiką. Nenuostabu, kad gana aktyviai Rusijos ir Kinijos žmogaus teisių pažeidimus kritikuojanti ir „Nord Stream-2“ statybai prieštaraujanti Žaliųjų partija iš Lietuvos užsienio politikos aktyvistų sulaukia tiek pagyrų. Tiesa, kažkodėl pamirštama, kad ta pat partija aktyviai pasisako ir prieš įsipareigojimo didinti gynybos finansavimą iki 2 proc. įgyvendinimą.
Kaip ten bebūtų, Vokietijos (o kartu ir aktyvios Lietuvos užsienio politikos) problema yra ta, kad daugiausiai dėmesio šiai sričiai skiria mažosios partijos – tie patys Žalieji, radikalūs dešinieji Alternatyva Vokietijai (AfD) ar radikali Kairioji partija (Die Linke). Iš didžiųjų, nei SPD, nei A.Merkel krikdemai (CDU) nepasižymi entuziazmu ar konkrečiomis status quo keičiančiomis iniciatyvomis užsienio politikos sektoriuje. Ir nors užsienio reikalų ministro portfelis valdančiojoje koalicijoje dažniausiai atitenka mažesniesiems partneriams, tikėtis kažkokio radikalaus proveržio naujoje Vyriausybėje nevertėtų.
Krizių valdymas vietoje aktyvios užsienio politikos
Postą paliekanti Angela Merkel per kelis vadovavimo dešimtmečius užsitarnavo tikros lyderės ir stabilumo garantuotojos vardą bei reputaciją. Ar tai būtų Rusijos agresijos Ukrainoje atvejis, ar migrantų iš Turkijos antplūdis, ar COVID-19 iššūkis, – visų akys pastaraisiais metais krypdavo į Vokietiją ir jos geležinę kanclerę – pragmatišką, orientuotą į procesą ir be didesnių ateities vizijų. Ir A. Merkel dažniausiai susitvarkydavo. Ne kurdama grandiozinius ateities planus ir jų įgyvendinimo scenarijus, bet kantriai eidama formaliu, procedūriškai tiksliu, biurokratiškai atkakliu keliu. Ji kalbėjosi su visais, kurie turi svertus problemai spręsti – ar tai būtų V.Putinas, ar Xi, ar D.Trumpas. Ir ji visąlaik siekė konsensuso – su partneriais šalies viduje ir išorėje.
Tokia Vokietijos užsienio politikos logika – neišsišokti, kai situacija stabili, bet imtis aktyvaus veikimo, kai kyla problemos – leido daugeliui stebėtojų pavadinti Berlyno elgesio modelį krizių valdymu, o ne užsienio politika, pagrįsta idealų siekimu ir nevaldomu polėkiu. Toks pragmatizmas tikrai davė rezultatų – Rusija ir Ukraina susodintos prie derybų stalo, sutarta su Turkija dėl pabėgėlių valdymo, suvaldytos sunkiai suvaldomos D.Trumpo politikos pasekmės.
Visada galima teigti, kad Minsko procesas neleidžia Vakarams sutramdyti Rusijos, o Turkija ir toliau manipuliuoja pabėgėliais ir yra labiau nestabilumo nei tvarkos šaltinis, tačiau krizių suvaldymą A.Merkel vedama Vokietija tikrai yra pavertusi savo vizitine (užsienio politikos) kortele. Vis dėlto, krizių valdymas į jas reaguojant nėra tas pats, kas krizių užkardymas veikiant prevenciškai. Būtent pro-aktyvumo trūkumas yra vienas iš didžiausių kritikos objektų kalbant apie Vokietijos užsienio politiką. Tame tarpe ir Lietuvoje.
Instituciniai apribojimai Vokietijos užsienio politikoje
Procesus Vokietijoje stebintys sutaria, kad viena iš aktyvumo užsienio politikoje nebuvimo priežasčių yra labai sudėtingas institucinis sprendimų priėmimo mechanizmas. Žurnalas „Politico“ neseniai paskelbė straipsnį antrašte „Kas bus kitas Vokietijos užsienio reikalų ministras? Niekam neįdomu“. Straipsnyje apeliuojama į tai, kad per pastaruosius 16 metų A Merkel įgavo tokį svorį sprendžiant užsienio politikos problemas, kad kitiems veikėjams praktiškai nebeliko vietos pasireikšti.
SPD
- Svarbiausi užsienio politikos akcentai nukreipti į ES vidaus problemas
- Vienas iš tikslų bendros europinės kapitalo ir bankinės sąjungos užbaigimas siekiant konkurencingų finansavimo sąlygų visoms Europos įmonėms
- Daug dėmesio socialiai orientuotos ES kūrimui (Europos socialinio pakto parengimas), aktyviai bendradarbiaujant su Prancūzija. Pats.O.Scholzas, nors jo politinė karjera orientuota į Vokietijos vidaus klausimų sprendimą, ne kartą garsiai pasisakė apie būtinybę kurti Europines ginkluotąsias pajėgas ir glaudesnį Europos šalių bendradarbiavimą saugumo ir gynybos politikos klausimais
- Tikėtinas ir didesnis dėmesys klimato kaitos problemoms bendroje SPD darbotvarkėje, nors jis tikrai nebus pagrindinis.
- Nors SPD greičiausiai nekels „Nord Stream-2“ sustabdymo klausimo, paties O.Schulzo ryšys su Rusija nėra niekaip specifinis (koks buvo G.Schroederio) ir greičiausiai jo pozicija bus paremta labai pragmatiniais skaičiavimais.
- Labiausiai tikėtina, kad SPD pozicija ir toliau liks balansuojanti Rusijos atžvilgiu – kažkokios griežtesnės linijos SPD nežada, bet ir nusileisti Maskvos įtikinėjimams neplanuoja. Tas pats pasakytina ir apie požiūrį į Rytų Partnerystės politiką – greičiausiai SPD rems labiau „Briuselio-centristišką“ sprendimų priėmimą šiuo klausimu ir niekur neskubės su narystės perspektyvų RP narėms suteikimu. Pačios SPD partijos viduje yra ir santykius su Rusija puoselėti skatinančių, ir jų griežtinimą palaikančių, todėl vienos pozicijos dominavimo tikėtis labai sunku.
Tai, kad A.Merkel nebelieka aktyvioje politinėje veikloje, reiškia, kad užsienio politikos procesas Berlyne gali vėl tapti priklausomas nuo esamos institucinės struktūros ir svarbiausius postus užimančių veikėjų. Nebent O.Scholzas nuspręs ir turės pajėgumų vienasmeniškai tęsti A.Merkel tradiciją.
Trumpai peržvelgus nedetalizuotas būsimų koalicijos partijų programas, negalima teigti, kad kažkuri iš jų yra labai artima ar tolima vertinant suderinamumą su Lietuvos interesais. Kitaip sakant, erdvės Lietuvos diplomatijos veikimui įtikinėjant Vokietiją atskirų sprendimų nauda ir svarba, tikrai daug. Antra vertus, diplomatijos veikimas turi būti paremtas sistemos, kurią norima paveikti, išmanymu ir supratimu. O šiuo klausimu vien valdančiųjų partijų politinių programų žinojimo neužteks. Tam reikia turėti racionalius ir pragmatinius argumentus. Tam reikia gero klausimų, kurie svarbūs Vokietijai, išmanymo (tos pačios klimato kaitos politikos ar ES bankinės sąjungos niuansų). Tam reikia ir aiškaus supratimo, kaip veikia pati užsienio politikos sprendimų priėmimo sistema.
O sistema Vokietijoje sukurta taip, kad jokia institucija negalėtų sukoncentruoti pernelyg didelių (užsienio politikos) sprendimų priėmimo galių savo rankose. Institucinis galios balansas egzistuoja tarp Vyriausybės, kurios viduje veikia kancleris ir užsienio reikalų ministerija, bei Bundestago, kuriame pagrindinį vaidmenį vaidina užsienio reikalų komitetas.
Žalieji
- Bent jau žvelgiant iš lietuviškos perspektyvos, didžiausias Žaliųjų pliusas Vokietijos užsienio politikoje būtų garsus prieštaravimas "Nord Stream-2" projektui. Šis prieštaravimas yra dalis bendro Žaliųjų prioriteto – kovos su klimato kaita, kuri yra neabejotinai svarbiausias tikslas
- Greta to, Žalieji aktyviai pasisako už Europos Parlamento vaidmens priimant ES sprendimus didinimą, kas užsienio politikoje vėlgi būtų teoriškai palanku Lietuvai, nes EP garsėja gerokai radikalesne nei Europos Komisija ar Vadovų Taryba laikysena
- Žalieji taip pat žinomi dėl siūlomos stipresnės paramos žmogaus teisių ir demokratijos tikslams tiek Europos kaimynystėje, tiek visame pasaulyje. Šiuo apsektu jie pakankamai kritiški Rusijos ir Kinijos atžvilgiu. Gali būti, kad žmogaus teisių prioritetai yra svarbus vienijantis Žaliuosius ir Lietuvą elementas, tačiau nereikia pamiršti, kad kritikuodami Rusiją ir Baltarusiją dėl žmogaus teisių pažeidimų, Žalieji garsiai kalba ir apie pabėgėlių bei migrantų žmogaus teisių užtikrinimą, kas nebūtinai sutampa su dabartinių Lietuvos užsienio politikos problemų sprendimo būdais
A.Merkel palikimas O.Schulzui yra labai didelis įtakos koncentravimas būtent kanceliarijoje, tačiau tai visiškai nebūtinai reiškia tokios tendencijos tęstinumą. Be abejo, užsienio, saugumo ir tarptautinės vystymo politikos direktorato vadovas bus svarbus asmuo sprendžiant dėl naujosios užsienio politikos. Šiam direktoratui priklausančios Rytų ir Vidurio Europos reikalų departamento vadovo postą užimsiantis asmuo bus ypač svarbus Lietuvos interesų atžvilgiu. Tačiau tai nereiškia, kad užteks turėti gerus santykius su šiomis institucijomis. Nuolatinis darbas su būsima Užsienio reikalų ministerijos vadovybe, Bundestago deputatais ir tokiomis raktinėmis ministerijomis kaip Finansų ir Ekonomikos turės būti privaloma rutina.
Kad nepasirodytų per mažai, visada reikia prisiminti, kad viena iš Vokietijos užsienio politikos pasyvumo priežasčių yra veto žaidėjų koalicinėje Vyriausybėje gausa. Poreikis siekti vidinio konsensuso, kuris įskiepytas Vokietijos institucinėje kultūroje, reiškia, kad tais atvejais, kai nagrinėjamas klausimas yra jautrus (o tokie dažniausiai yra beveik visi Rytų politikos klausimai), institucinių veto žaidėjų gausa neleidžia pasiekti bent kiek radikalesnio sprendimo ir apsiriboja laukimu bei stebėjimu, o ne pro-aktyvumu. Pasak stebėtojų, kiekvienai ministerijai suteikta veto teisė (kuri vokiškame supratime yra demokratijos garantas), sudaro galimybes skirtingų interesų atstovams naudoti šią teisę siekiant ne geriausio problemos sprendimo, o savo pozicijų stiprinimo.
FDP
- Laisvųjų demokratų užsienio politika kinta pakankamai laisvai ir priklausomai nuo esamos konjunktūros. Jie yra ir garsiai parėmę sankcijų Rusijai tęstinumą, ir yra kalbėję apie Krymo aneksijos pripažinimo neišvengiamumą
- Aiškiai suformuluotos ir nuoseklios užsienio politikos linijos, ypač tais klausimais, kurie aktualiausi Lietuvai, FPD neturi
- Jie pasisako už kvalifikuotos daugumos sprendimų priėmimą įvedimą užsienio politikos klausimais ES (beje, kaip ir SPD), remia Europos armijos idėją, o kartu pasisako už griežtesnę laikyseną autoritarinių valstybių atžvilgiu
Ši logika nekuria didelių vilčių, kad Vokietijos politika su naująja vyriausybe iš esmės keisis. Tačiau ją būtina visada turėti mintyje, kai formuojami Lietuvos lūkesčiai Vokietijos elgesio atžvilgiu. Nors Vokietijoje vis dažniau ir garsiau kalbama apie poreikį efektyviau ir greičiau ne tik reaguoti į krizes, bet ir užbėgti joms už akių, tokie pasiūlymai kaip Nacionalinės Saugumo Tarybos, kuriai vadovautų kancleris, sukūrimas, kol kas kelią į politinę darbotvarkę skinasi sunkiai.
Kas toliau?
Visi paminėti veiksniai – konsensusinė sprendimų priėmimo logika, dalyvaujančių žaidėjų ir interesų gausa, bendra ES vidinės integracijos stiprinimo nuotaika, aptakūs deklaruojami užsienio politikos tikslai bei pats faktas, kad pastarąjį kartą trijų partija koalicija Vokietiją valdė 1949-1957 m. – reiškia, kad prognozės apie būsimą Vokietijos užsienio politiką yra nedėkingas užsiėmimas.
Vokietijos supratimas leidžia teigti, kad griežtesnės pozicijos Rusijos atžvilgiu ar aktyvesnės paramos Rytų Partnerystei pagrindinė paskata greičiausiai išliks Rusijos agresyvus elgesys, o ne rytinių ES valstybių raginimai. Tą pakeisti, net ir didžiausių diplomatijos talentų pagalba, vienai Lietuvai nebus lengva. Tačiau labai svarbu, ypač Lietuvoje, suprasti, kokios varomosios jėgos ir veiksniai yra svarbūs, formuoja šalies užsienio politiką ir maksimaliai atsižvelgti į tai, siekiant pritraukti Vokietijos dėmesį į Lietuvai svarbias ir aktualias sritis.
