Šiame kontekste paminėtinas ir 2019 m. birželio 27 d. Seimo priimtas naujos redakcijos Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos (VTEK) įstatymas, kurio vienas iš tikslų – užtikrinti efektyvesnę VTEK veiklą. Kadangi esu vienas iš darbo grupės vadovų, kuriam pavesta parengti naujos redakcijos VTEK įstatymą įgyvendinančius teisės aktus, jaučiu pareigą informuoti apie kelias minėtame įstatyme įtvirtinto teisinio reguliavimo problemas, galbūt naiviai tikėdamasis, kad jos bus išspręstos dar iki įstatymo įsigaliojimo – 2020 m. sausio 1 d.
Įstatyme numatyta, kad VTEK nagrinėdama pareiškėjo ar asmens, dėl kurio veikos institucijoje ar įstaigoje yra atliktas tyrimas ir priimtas sprendimas, skundą, veikia kaip privaloma išankstinė ginčų nagrinėjimo institucija (24 straipsnio 5 dalis).
Pirmoji problema – įstatyme nėra reglamentuotas skundų padavimas ir priėmimas (pvz., skundo formos ir turinio reikalavimai, atsisakymo priimti skundą pagrindai ir pan.), pasirengimas nagrinėti skundą (pvz., klausimai, kuriuos turi išspręsti VTEK, kad byla būtų parengta nagrinėti posėdyje ir kt.), skundo nagrinėjimas, o svarbiausia, kad įstatyme nenustatytos VTEK ir asmenų, dalyvaujančių ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūroje, teisės ir pareigos, kitos jų procesinės garantijos. Tai pavesta padaryti pačiai VTEK.
Toks reglamentavimas, mano nuomone, neatitinka konstitucinės jurisprudencijos, aiškinančios, jog žmogaus teisių ir laisvių apsaugos bei gynimo teisinės garantijos turėtų būti reglamentuojamos įstatymais (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d. nutarimas, 1996 m. gruodžio 19 d. nutarimas).
Šiuo aspektu paminėtina, kad Lietuvoje nėra numatytas įstatymų leidybos delegavimo kitam subjektui institutas. Seimas negali pavesti Vyriausybei ar kitoms valstybės institucijoms poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti teisinius santykius, kurie pagal Konstituciją turi būti reguliuojami įstatymais.
Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad su asmenų teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu.
Be to, įstatymų įgyvendinamieji teisės aktai negali praplėsti ar susiaurinti įstatymuose numatyto teisinio reguliavimo (Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d. Nr. 1R-298 įsakymu patvirtintų Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų 6.7 punktas). Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad pagrindinės ikiteisminio ginčų nagrinėjimo VTEK nuostatos, ypač tos, kurios susijusios su bylos šalių teisėmis ir pareigomis, turėtų būti įtvirtintos tik įstatymo lygmens teisės akte.
Antroji problema – nustatant iš esmės naują teisinį reguliavimą dėl privalomo išankstinio ginčų nagrinėjimo VTEK, neįvertintos tokio reguliavimo pasekmės. Teisėkūros pagrindų įstatyme (15 straipsnis) nustatyta, kad rengiant teisės akto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, projektą, privalo būti atliekamas numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Kaip jau supratote, toks vertinimas nebuvo atliktas, todėl jo poveikis viešajam administravimui, teisinei sistemai, administracinei naštai nebuvo vertintas, taip pat nebuvo analizuojamas ir iki šiol nėra žinomas papildomų etatų ir finansavimo VTEK poreikis.
Paminėtina, kad paprastai ginčus ne teismo tvarka efektyviausiai nagrinėja specializuotos ikiteisminio ginčų nagrinėjimo institucijos, atliekančios tik šią vienintelę funkciją (pvz., Lietuvos administracinių ginčų komisija, Mokestinių ginčų komisija ir kt.). Tuo tarpu VTEK suteikti įgaliojimai priimti norminius administracinius teisės aktus, atlikti Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo pažeidimų prevenciją, tyrimus, inicijuoti administracinės, tarnybinės (drausminės) atsakomybės taikymą už šio įstatymo pažeidimus, siūlyti panaikinti, sustabdyti ar pakeisti teisės aktus, sprendimus ar sandorius, neatitinkančius minėto įstatymo, pareikšti ieškinius (teikti prašymus) teismui dėl valstybės tarnybos santykių, darbo sutarčių ir sandorių nutraukimo ar pripažinimo negaliojančiais, kai VTEK siūlymai nevykdomi, teikti rekomendacijas, metodinę pagalbą, konsultuoti, vykdyti švietimą ir atlikti kitas funkcijas tais pačiais klausimais, dėl kurių naujasis įstatymas paveda VTEK nagrinėti ginčus pagal jos pačios parengtą tvarką.
Įvertinus tai, gali kilti pagrįstų abejonių, ar toks teisinis reguliavimas atitinka ginčų nagrinėjimo ir kitų minėtų funkcijų atskyrimo principą bei kvaziteisminėms institucijoms keliamus reikalavimus, sudarančius prielaidas užtikrinti nešališką ir efektyvų ginčų sprendimą, kuris pirmiausia reikalingas ginčo šalims. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlytina ikiteisminio ginčų nagrinėjimo VTEK instituto atsisakyti.
Kitas diskutuotinas naujos redakcijos VTEK įstatymo aspektas – „revoliuciniai“ teisinio reguliavimo pokyčiai visiems asmenims, kuriems teks dalyvauti Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo bei Valstybės politikų elgesio kodekso pažeidimų procedūrose, kai tyrimus dėl šių pažeidimų atlieka ne VTEK, bet kitos valstybės ar savivaldybių institucijos ar įstaigos, įskaitant ir perkančiąsias organizacijas.
Pagrindinės naujovės:
1) įstaigos turės VTEK pateikti ne tyrimo išvadą, kaip yra dabar, o galutinį sprendimą;
2) pareiškėjas arba asmuo, dėl kurio veikos institucijoje ar įstaigoje yra atliktas tyrimas ir priimtas sprendimas, galės jį skųsti VTEK (išskyrus Seimo Etikos ir procedūrų komisijos priimtus sprendimus) išankstinio skundų nagrinėjimo tvarka;
3) VTEK neteks teisės pavesti įstaigoms atlikti tyrimą pakartotinai ar patikslinti tyrimo išvadą, tik galės nuspręsti pati atlikti tyrimą, „abejodama dėl galimo netinkamo Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo nuostatų taikymo“.
Tokiu teisiniu reguliavimu ne tik iš esmės keičiama nusistovėjusi ir šiuo metu plačiai taikoma tarnybinių nuobaudų valstybės tarnautojams skyrimo procedūra, reglamentuota Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintame Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams tvarkos apraše (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2018 m. gruodžio 27 nutarimo Nr. 1390 redakcija), bet ir „supainiotos“ dvi skirtingos procedūros:
1) kitų įstaigų atliktų tyrimų (šie tyrimai atliekami pagal skirtinguose įstatymuose numatytas specialias procedūras, kurios taikomos atsižvelgiant į tiriamo asmens statusą) vertinimo procedūra;
2) privaloma išankstinio skundų nagrinėjimo ne teismo tvarka procedūra.
Manau, kad šios dvi procedūros negali būti vykdomos pagal tas pačias taisykles, todėl įstatyme jas reikėtų reglamentuoti atskiromis teisės normomis.
Galima spėti, kad dėl minėtų teisinio reguliavimo pokyčių smarkiai padidės VTEK darbo krūvis, nes reikės vertinti visų valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų galutinius sprendimus, prireikus atlikti tyrimus dėl visų minėtose įstaigose dirbančių ir pareigą deklaruoti privačius interesus turinčių asmenų pažeidimų. Net ir tais atvejais, kai įstaiga tinkamai nustatys pažeidimo faktines aplinkybes, bet neteisingai kvalifikuos veiką, VTEK turės pradėti savarankišką tyrimą, nes įstatymas nesuteikia VTEK įgaliojimų pavesti įstaigai atlikti tyrimą pakartotinai ar patikslinti sprendimą. Paminėtina, kad svarstant nurodytas nuostatas, jų poveikis įvairioms sritims, papildomo finansavimo ir etatų VTEK poreikis nebuvo modeliuojamas ir iki šiol nėra žinomas.
Mano manymu, toks teisinis reguliavimas sudaro prielaidas padidinti administracinę naštą visoms įstaigoms ir žmonėms, kurie dalyvaus minėtose procedūrose, pvz., asmeniui, norinčiam apskųsti individualų administracinį aktą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo už Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo pažeidimą, gali tekti kreiptis į dvi valstybės institucijas: dėl pažeidimo vertinimo į VTEK, o dėl nuobaudos teisėtumo ar atleidimo iš darbo – į atitinkamą teismą.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, siūlytina įstatymų leidėjui įvertinti galimybę palikti galioti šiuo metu efektyviai veikiančią kitų valstybės ir savivaldybių institucijų bei įstaigų atliktų tyrimo išvadų revizavimo tvarką, kurios teisėtumą savo praktikoje ne kartą patvirtino administraciniai teismai.
Minėti pastebėjimai ir kai kurie kiti VTEK, kaip ekspertinės institucijos, darbuotojų pasiūlymai dėl naujos redakcijos VTEK įstatymo bei Viešųjų ir privačių interesų derinimo įstatymo tobulinimo buvo apsvarstyti VTEK posėdžiuose ir pateikti atsakingam Seimo komitetui, todėl tikėtina, kad į juos bus atsižvelgta. Nesinorėtų, kad keli minėti trūkumai sumažintų galimybes pasiekti pozityvius įstatymo tikslus ir sukeltų nepatogumus žmonėms.
Virginijus Kanapinskas yra teisės krypties socialinių mokslų daktaras.
