Viena iš priežasčių, vedančių prie perteklinio reglamentavimo, – spragos atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimus. EBPO ekspertai pažymi, kad poveikio vertinimas atlieka kelias svarbias funkcijas. Visų pirma, poveikio vertinimas padeda sprendimų priėmėjams įvertinti galimas alternatyvas, jų privalumus ir trūkumus, tinkamai pagrįsti priimamus politinius sprendimus. Ne mažiau svarbu, kad tinkamai atlikti poveikio vertinimai padeda iš anksto įvertinti galimą poveikį ir pasekmes įvairioms visuomenės grupėms, pasiekti viešosios politikos tikslų minimaliomis sąnaudomis ir nesukeliant nepageidaujamų pasekmių.
Su kokiais poveikio vertinimo iššūkiais susiduria Lietuva? Kokia parama yra reikalinga valstybės tarnautojams? Kas sprendžia, kokį vertinimą ir kada atlikti? Galiausiai, kaip pasiekti kompromisą, kad vertinimas sulauktų politinės paramos, tačiau išliktų objektyvus ir nepriklausomas?
Pareigas išdalinome, tačiau sistemos nesukūrėme
Pasak Vyriausybės strateginės analizės centro (STRATA) vyriausiojo politikos analitiko Sauliaus Kolytos, labai svarbu suvokti, kaip tokia sistema, kokią turime šiandien, susiformavo ir kokių padarytų klaidų neturėtume kartoti ateityje.
„Lietuvoje mes pernelyg susikoncentravę į įstatymų „gamybą“ ir galvojame, kad priėmus įstatymą darbas yra baigtas. O jeigu kažkas susiklosto ne taip, kaip norėtume, skubotai puolame taisyti ką tik priimtą įstatymą, taip toliau įsukdami teisės aktų gamybos procesą. Pasaulyje jau seniai išrasti vaistai nuo šios ligos, kuri vadinasi „įstatymų gamyba“. Vienas iš tų vaistų – numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas.
Lietuvoje poveikio vertinimo taisyklės keistos jau ne kartą, tačiau tai nepadėjo sukurti efektyviai veikiančios sistemos. Kodėl? Geresnis reglamentavimas (ir poveikio vertinimas, kaip vienas svarbiausių šios politikos elementų) – tai horizontali politika, taikytina visų ministerijų atsakomybės sritims. Horizontalios politikos neišvengiamai reikalauja įvairių ministerijų interesų derinimo ir stipraus koordinavimo Vyriausybės centre.
Tuo metu Lietuvoje buvo pasirinktas kitas kelias – horizontali politika dirbtinai išdalinta už sektorines politikas atsakingoms ministerijoms, o už šią sritį atsakingo šeimininko nebuvo. Viso to rezultatas – neveikianti, decentralizuota sistema, nepakankamos ministerijų darbuotojų analitinės kompetencijos. Taigi, šioje srityje laukia dideli darbai, siekiant pašalinti EBPO ekspertų išskirtus sisteminius trūkumus“, – teigia S.Kolyta.
Įrodymais savo politiką grindžiančios šalys, tokios kaip Jungtinė Karalystė, Kanada, Airija, Švedija ar Nyderlandai, visų pirma pradėjo nuo valstybės tarnautojų gebėjimų atlikti poveikio vertinimus stiprinimo, atitinkamų struktūrų stiprinimo ministerijose ir reikiamus įgaliojimus turinčios kokybės priežiūros institucijos sukūrimo. O Lietuvoje valstybės tarnautojai, anot S. Kolytos, praktiškai neturi jokios paramos ir turi savarankiškai tvarkytis su visa jų pečius užgulusia poveikio vertinimų našta.
Praėjusiais metais reikšmingas vaidmuo poveikio vertinimo srityje suteiktas STRATAI: valstybės tarnautojams pradėta teikti metodologinė pagalba, vykdomos konsultacijos, pradėti organizuoti mokymai. Šią patirtį, S. Kolytos teigimu, galima pritaikyti ir kuriant galiojančių teisės aktų (ex post) poveikio vertinimo sistemą. „Einame geru keliu. Teisės aktų poveikio vertinimas turėtų rasti vietą kiekvienos ministerijos vidinėje struktūroje ir tapti prioritetu siekiant sutvarkyti mūsų teisėkūros procesus“, – pažymi S.Kolyta.
Visi turi atlikti savo vaidmenį
Problemos slypi ne tik poveikio vertinimų pasiūloje, bet ir jų paklausoje. Politikos mokslininkai Lietuvoje pažymi, kad moksliniai tyrimai, įrodymai ir politikos formavimas neretai yra lyg du nesusisiejantys indai.
„Asmenybė, lyderystė, politinė valia naudoti duomenis yra labai svarbūs elementai. Politikams, o ir bet kuriam lyderiui iš tiesų naudinga išklausyti net ir kritines mokslininkų, politikos analitikų pastabas, nes tai gali padėti užkirsti kelią galimoms klaidoms. Kartu tai leistų jiems geriau atlikti savo misiją – tarnauti visuomenei. Žinoma, užduotis nelengva: politikai turi ir savų idėjų, kurias nori įgyvendinti. O jeigu duomenys prieštarauja joms, susiduriama su dilema – ką pasirinkti“, – sako STRATA Paslaugų grupės vadovė Sigita Trainauskienė.
Kitas S.Trainauskienės įvardintas politikų elgseną lemiantis veiksnys – rinkimai. Kiekvienas demokratinėje sistemoje veikiantis politikas neišvengiamai galvoja apie kitus rinkimus. Todėl priimant sprendimą vėlgi neretai susiduriama su dilema, kaip geriau elgtis: priimti sprendimą, kuris patiks rinkėjams, ir padidinti tikimybę būti perrinktam ar rinktis tokį sprendimą, kuris bus naudingas ilgalaikėje perspektyvoje, bet nebūtinai garantuos aukštą vietą sąraše? Taigi, galvojant apie įrodymais grįstą (arba – informuotą) valdymą, neturime pamiršti ir kitų politinę elgseną lemiančių veiksnių, tokių, kaip vertybinės nuostatos, tapatybė, šališkumai, pasitikėjimas, atvirumas ir kt.
„Jau nemažai padaryta, bet dar nemažai darbo laukia. Didelis žingsnis į priekį būtų jau vien tai, jog ištrauktume iš stalčių visus atliktus tyrimus ir surinktus duomenis ir sudėtume juos į vieną vietą, padarytume juos prieinamus politikos formuotojams ir plačiajai visuomenei.
Tam, kad sustiprintume įrodymais grįstą politikos formavimą, kaip demokratijos pagrindą, kiekvienas turime atlikti savo vaidmenį. Mokslininkai – atlikti tyrimus, ne tik siekti juos publikuoti prestižiškiausiuose moksliniuose žurnaluose, bet ir skleisti mokslo žinias visuomenei suprantama kalba. Politikos formuotojai, valstybės tarnautojai – naudotis tyrimų rezultatais ir kitais įrodymais rengiant politikos sprendimus.
Žurnalistai – politikams užduoti teisingus klausimus. O politikai savo ruožtu turi atmesti tuos politinius siūlymus, kurie nebuvo tinkamai įvertinti ir apsvarstyti. Tik dėdami bendras pastangas, susikursime geresnę ateitį“, – mano S.Trainauskienė.
Geresnio teisėkūros proceso valdymo link
Atkreipdama dėmesį į problemines Lietuvos teisėkūros proceso vietas, Vyriausybė pirmą kartą parengė teisėkūros planą vidutiniam laikotarpiui (iki 2024 m.). Planu bus vadovaujamasi siekiant suvaldyti itin dažną tų pačių teisės aktų keitimą, kai ministerijos teikia smulkius ir taktinius, o ne sisteminius ir kompleksinius reguliavimo pakeitimus.
Dalis į šį planą įtrauktų teisėkūros iniciatyvų pagal nustatytus kriterijus bus priskirtos didesnio poveikio teisės aktams, kuriems bus rengiami išsamesni poveikio vertinimai. STRATA tęs 2020 m. pradėtą ir pasiteisinusią praktiką ir toliau konsultuos valstybės tarnautojus, rengsiančius šiuos poveikio vertinimus. Tinkamai atlikti poveikio vertinimai – svarbus žingsnis link kokybiškų įstatymų.
