Iniciatyvą parengti šį įstatymo projektą galima drąsiai vadinti vienu iš labiausiai nevykusių šios kadencijos Seimo darbų, kai sisteminiai, giluminiai pokyčiai keičiami į vienadienes, parodomąsias akcijas. Tačiau įstatymo projektas gali pasitarnauti bet jau tuo, kad analizuojant jo priėmimą ir turinį galima atskleisti jei ir ne visas, tai bent daugumą teisėkūros problemų.
Lietuvos Respublikos Teisėkūros pagrindų įstatymas nustato esminius teisėkūros principus: tikslingumo, proporcingumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, atvirumo ir skaidrumo, efektyvumo, aiškumo ir sistemiškumo, ir įvardina tam tikrus instrumentus, užtikrinančius šių principų įgyvendinimą: galiojančio ex post teisinio reguliavimo vertinimą, konsultavimosi su visuomene pareigą, teisinio reguliavimo poveikio vertinimą ir pan.
Tam, kad teisėkūros procesas vyktų sklandžiai, išskiriamos visuotinai pripažintos teisėkūros stadijos, tačiau, deja, Seimo nariams, kaip, beje, ir Prezidentui, ir savivaldybių tarybų nariams, jos nėra taikomos. Čia ir prasideda didžioji teisės aktų projektų kokybės problema, kuri tiksliai įvardinama lietuviška patarle „skubos darbą velnias gaudo“. Atrodo, dar visai neseniai Konstitucinis teismas, nagrinėdamas Seimo miškų urėdijų „opusą“, aiškiai pasisakė, kaip konstitucinis teisinės valstybės principas pasireiškia teisėkūros procese. Tačiau jokių sisteminių pokyčių, užtikrinančių teisinės valstybės principų įgyvendinimą, Seime nebuvo inicijuota.
Čia ir prasideda didžioji teisės aktų projektų kokybės problema, kuri tiksliai įvardinama lietuviška patarle „skubos darbą velnias gaudo“
Taigi, šiandieną belieka užduoti retorinius klausimus: ar nevertėtų prieš rengiant naujos redakcijos (o nauja redakcija turėtų reikšti esminius pakeitimus) lobistinės veiklos įstatymą pradėti nuo teisėkūros iniciatyvos paskelbimo, kurioje turėtų būti įvardinami siūlomo reguliavimo principai, motyvai priežastys ir tikslai (Teisėkūros pagrindų įstatymo 8 str.)? Ar, atsižvelgiant į galimą įtaką Lietuvos piliečių teisėms pareikšti nuomonę dėl valdžios veiksmų ir jos priimamų teisės aktų, neverta pradėti nuo teisinio reguliavimo koncepcijos (Teisėkūros pagrindų įstatymo 12 str.)? Ar nevertėtų prieš keičiant teisinį reguliavimą atlikti sisteminės egzistuojančio teisinio reguliavimo analizės, kuri leistų išryškinti problemas ir galimus jų sprendimo būdus (Teisėkūros pagrindų įstatymo 9 str.)? Ar nebūtų teisės akto kokybė geresnė, jei prieš tai būtų atliktas tyrimas, kuris įvertintų užsienio valstybių ir tarptautinių organizacijų praktiką? Ar pakankamas visuomenės įtraukimas svarstant šį įstatymo projektą, t.y. konsultavimosi su visuomene efektyvumas (Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 str.)? Ar nevertėtų atlikti numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo (Teisėkūros pagrindų įstatymo 15 str.)?
Jei šiuos klausimus užduotumėme įstatymų leidėjui, nekyla abejonių, kad sulauktumėme labai daug „gražių“ paaiškinimų, nuo to, kad ir taip viskas aišku, kam čia gaišti laiką, iki – reikia skubiai reaguoti į susidariusią situaciją. Ir tie paaiškinimai atsirado ir atsiranda beveik visada. Pavyzdžiui, galima, beveik tradiciškai, prisiminti mokestinių įstatymų kiekvienais metais svarstymo kartu su biudžetu peripetijas. Laikas teisėkūros principams kaip neateina, taip neateina.
Lobistinės veiklos įstatymo projektas turi ir keletą esminių turinio problemų. Pirma yra susijusi su lobistinės veiklos apibrėžimu, ypač – kaip projektas numato naują sąvoka „lobistinės veiklos naudos gavėjas“. Nors, jau vien techniniu teisėkūros požiūriu negalima vienos sąvokos paaiškinti kita, o tą kitą paaiškinti pirmąja, kaip bandoma įstatymo projekte, projekte užkoduotos ir kur kas rimtesnės problemos. Visi svarbesni tarptautiniai žmogaus teisių dokumentai įtvirtina asociacijų teisę arba, kitaip sakant, teisę burtis į asociacijas. Ši teisė yra pripažįstama kaip viena iš esminių žmogaus teisių, ir visų pirma todėl, kad leidžia tinkamai įgyvendinti kitas žmogaus teises, pavyzdžiui, teisę dalyvauti valdant valstybę. Kitaip sakant, demokratinėje visuomenėje, gerbiančioje žmogaus teises, asmuo gali pasirinkti ir įgyvendinti savo teises tiek asmeniškai, tiek kartu su kitais bendraminčiais įkurdamas ar dalyvaudamas asociacijų veikloje.
Lobistinės veiklos įstatymo projektas turi ir keletą esminių turinio problemų.
Lobistinės veiklos įstatymo projektas sudaro prielaidas šios teisės ribojimui. Kaip fizinis asmuo, pilietis lyg ir gali siekti pakeisti jam asmeniškai nepatinkantį teisinį reguliavimą, bet jei bandytų tai daryti kartu su kitais asmenimis, patektų į lobistinės veiklos pinkles. Ypač reikėtų atkreipti dėmesį į tai, kad lobistu projektas įvardina ne tik fizinį ar juridinį asmenį, bet ir bet kokią kitą organizaciją (reikėtų suprasti: neformalią, neinkorporuotą, kelių asmenų grupę).
Toliau dar painiau, nes neįmanoma sistemiškai paaiškinti, kas yra verslo tikslų siekiantys juridiniai asmenys, kurie lyg pagal įstatymo iniciatorius turėtų būti per se lobistinės organizacijos, tuo labiau neįmanoma paaiškinti, kas tai yra viešosios naudos nevyriausybinė organizacija, kurios veikla teikia naudą ne tik jos dalyviams, bet ir visuomenei. Reikia prisiminti, kad visi viešieji juridiniai asmenys yra skirti patenkinti ne privačius, o viešuosius interesus. Pagal projekto siūlymus, asmens bet kokia veikla renginiuose (pavyzdžiui, konferencijoje ar diskusijoje), kurie nėra viešai transliuojami, jau taip pat nebėra lobistinės veiklos išimtis, o jei juridinis asmuo parengė bent vieną teisės akto projektą ir siūlo jį svarstyti, yra lobistinė veikla, ir lobistine veikla nebus veikla, kai esi pakviestas išsakyti nuomonę.
Europos Tarybos 2017 metų kovo mėnesį priimtoje Ministrų Komiteto rekomendacijoje „Dėl lobistinės veiklos teisinio reguliavimo viešųjų sprendimų priėmimo kontekste“ yra atkreiptas dėmesys, kad lobistinę veiklą reglamentuojantys teisės aktai negali niekaip ir jokiais būdais riboti asmens teisių išreikšti savo nuomonę apie valdžios veiksmus tiek individualiai, tiek kolektyviai, o reguliavimas turi būti proporcingas, pagrįstas ir aiškus. Deja, tenka konstatuoti, kad ši rekomendacija skubotu projektu niekaip nebus įgyvendinta, ir po pusmečio vėl, tradiciškai „lopysime“ įstatymo paliktas spragas ir neaiškumus.
Gintautas Bartkus yra advokatas, Vilniaus Universiteto Teisės fakulteto partnerystės docentas, buvęs teisingumo ministras.
