2016 m. panašiu pavadinimu rašyta apie Europos Sąjungos ir Turkijos susitarimą stabdyti migrantų, vykstančių Europą srautus, mainais pasiūlant finansinę paramą beveik 4 milijonams pabėgėlių Turkijoje išlaikyti. Jau tuomet abejota, ar toks susitarimas bus ilgalaikis ir, ar nebus paneigtos žmogaus teisės tų asmenų, kurie siekia prieglobsčio ES valstybėse.
Praėjus beveik ketveriems metams nuo šio susitarimo, šiandien Turkijos-Graikijos pasienyje kyla naujos humanitarinės krizės grėsmė. Tik kitaip nei 2015-2016 m. migracijos krizė, ši – kiek skirtinga. Jei 2015 m. krizės priežasčių būta įvairių, tarp jų – suintensyvėję kariniai konfliktai, sudėtinga padėtis Libijoje ir kitose konfliktų šalių kaimynėse, šiuo metu panašu, kad krizė susidarė dėl politinių priežasčių, nes Turkija siekia ES paramos Sirijos konflikte. Jei tikėti organizacijomis, kurios stebi šiuo metu susidariusią padėtį prie Turkijos-Graikijos sienos, tai panašu, kad migrantai, tarp kurių gali būti ir prieglobsčio prašytojų, yra stumiami link sienos, t.y. krizė sukelta dirbtinai. Tačiau beveik 10,000 asmenų susikaupimas prie sienos gresia mažų mažiausiai humanitarine krize, nes tarp jų – daug vaikų, oro sąlygos vis dar prastos, o galimybės apsistoti pasienyje tiesiog nėra.
Šiame kontekste kyla keli klausimai: Ar Europos Sąjunga pasiruošusi naujai migracijos krizei? Kaip vertinti Graikijos veiksmus uždarant ES išorines sienas? Kokie galimi sprendimai?
Privalomos pabėgėlių perkėlimo kvotų schemos rezultatai apgailėtini
Pirmiausia, 2015-2016 m. vadinamosios migracijos krizės pasekoje Europos Sąjunga ėmėsi įvairių priemonių, skirtų suvaldyti krizės padarinius ir pasirengti naujoms krizėms. Pirmiausia, sukurtas prieglobsčio prašytojų perkėlimo mechanizmas pačioje ES viduje, t.y. privalomų kvotų valstybėms sistema. Perkėlimu siekta palengvinti tokių valstybių, kaip Graikija ir Italija, esančių prie išorinės ES sienos, ir todėl patiriančių migracijos spaudimą, naštą. 2015 m. ES Tarybos sprendimais valstybės narės buvo įpareigotos per du metus iki 2017 m. rugsėjo paskirstyti 160,000 prieglobsčio prašytojų perkeliant juos į kitas Sąjungos šalis (vėliau šis skaičius buvo sumažintas iki 98,000 asmenų). Praėjus perkėlimo terminui buvo paskirstyti vos 35,000 asmenų, o pati schema vis dar tyliai ir taip pat neveiksmingai tęsiama pratęsiant jos įgyvendinimo terminus. Vargu, ar galima teigti, kad toks sprendimas buvo veiksmingas, tačiau tuo metu geresnio tiesiog nebuvo rasta.
Pagaliau, kai kurios ES valstybės, nors ir nesėkmingai, bet priešinosi privalomai kvotų schemai, ir 2019 m. spalį Europos Sąjungos teisingumo teismo generalinis advokatas pareiškė, kad Vengrija, Lenkija ir Čekijos Respublika, atsisakydamos dalyvauti privalomoje „kvotų schemoje“ galimai pažeidė ES teisę. Nors generalinio advokato nuomonė nėra teismui privaloma, jis netrukus pasisakys šiuo klausimu. Kita vertus ir perkelti pabėgėliai verčiau rinkosi šalis pagal šeiminius, socialinius ryšius ir išgyvenimo galimybes, todėl kai kuriose valstybėse neužsiliko (ši tendencija neaplenkė ir Lietuvos, Latvijos ir Estijos).
Dėmesys – tik ES išorės sienų stiprinimui, bet to nepakanka
Antra, ES didelį dėmesį skyrė išorės sienų apsaugos stiprinimui. ES pasienio ir pakrančių apsaugos agentūrai FRONTEX buvo patrigubintas biudžetas, o Europos Sąjungos pasieniečių gretas, planuojama, sudarys apie 10,000 pasienio pareigūnų, kurie galės būti nedelsiant mobilizuojami atsiradus poreikius. Tačiau ir tai, įvyks tik palaipsniui, iki 2027-ųjų. 2019 m. Frontex paskelbė ieškanti 700 naujų pareigūnų, kurie pirmą kartą veiks ne kaip deleguoti valstybių atstovai, bet tiesiogiai, kaip ES sienų apsaugos agentūros pareigūnai. Iki 2021 m. planuojama, kad pajėgos bus išplėstos iki 5,000 pasienio saugų. Visgi net ir juos apmokyti reikės laiko, bendrų veiklos standartų ir beveik naujo veiklos modelio. Be to, nors sienų apsauga tinkama migrantams stabdyti, tuo tarpu pabėgėlių atveju problemos vien tai neišsprendžia.
Realaus solidarumo mechanizmo kaip paskirstyti pabėgėlius ES viduje nėra pasiekta.
Europai per ketverius metus nepavyko susitarti dėl solidarumo
Trečia, pradėta migracijos ir prieglobsčio teisės reforma, kuomet 2016 m. Europos komisija pasiūlė vadinamąjį migracijos ir prieglobsčio paketą. Tačiau nuo 2016 m. susitarimo dėl šio paketo iki šiol nepavyko pasiekti. Priežastis – valstybėms narėms vis nepavyksta susitarti, kaip paskirstyti prieglobsčio prašytojus pačiame Sąjungos viduje pagal Dublino mechanizmą, kuris nėra palankus valstybėms, esančioms prie ES sienų (tarp jų ir Lietuva). Pavyzdžiui, Vokietija, apskritai, siūlo atsisakyti šio mechanizmo ir aktyvuoti automatinį paskirstymą, kuomet prieglobsčio prašymai būtų išnagrinėti pasienyje, o apsaugos verti asmenys paskirstomi pagal gyventojų skaičių ir BVP Sąjungos šalyse. Vokietijos pasiūlyme taip pat numatoma, kad socialines išmokas pabėgėliai galėtų gauti tik už juos atsakingoje valstybėje, tokios išmokos turėtų būti suvienodintos visose ES šalyse, ir finansuojamos iš Europos Sąjungos biudžeto.
Taigi, iš esmės naujoms krizėms pasirengta tik stiprinant išorės sieną, ką matome iš pastarųjų dienų ES veiksmų, tačiau realaus solidarumo mechanizmo kaip paskirstyti pabėgėlius ES viduje nėra pasiekta. O kol jo nėra, visa našta tenka Graikijai, Italijai ir kitoms ES išorės sienas saugančioms valstybėms.
ES lyderių palaikymas Graikijai sveikintinas, bet ar teisingas?
Graikijos ir ją palaikančių ES institucijų pozicija šiuo metu aiški – sienos negali būti atidarytos esant politiniam spaudimui iš Turkijos pusės. Tokią ES poziciją galėjo paskatinti ne tik sustiprintos sienos apsaugos pajėgos, bet ir prieš tris savaites priimtas Europos žmogaus teisių teismo Didžiosios kolegijos sprendimas N.D. ir N.T. prieš Ispaniją byloje. Byloje buvo sprendžiamas klausimas dėl migrantų, siekiančių patekti į Ispaniją pasienyje su Moroku Ispanijos enklave Meliloje Šiaurės Afrikoje. Šiame sprendime konstatuota, kad tam tikrais atvejais kolektyvinis užsieniečių išsiuntimas nepriimant individualaus sprendimo arba neįleidimas į valstybę būtų galimas.
Tačiau tik esant tam tikroms sąlygoms, būtent: a) kai asmenų grupė, naudojanti smurtą siekia pereiti sieną neteisėtai; b) sudarytos sąlygos teisėtais būdais kreiptis dėl prieglobsčio; c) valstybė, į kurią asmenys išsiunčiami ar atstumiami turėtų būti saugi valstybė. Jei šias sąlygas taikyti Turkijos atveju, vargu, ar galima manyti, kad jos visos išpildytos. Pirma, Turkija pabėgėliams neeuropiečiams netaiko apsaugos pagal pagrindinę tarptautinę pabėgėlių apsaugos sutartį – 1951 m. Jungtinių Tautų konvenciją dėl pabėgėlių statuso, o ir Turkijos valdžios atstovų pareiškimai, kad jie neteiks ir laikinos apsaugos Turkijoje esantiems pabėgėliams, rodo, kad teisinės apsaugos galimybės yra mažų mažiausiai abejotinos.
Tokiomis aplinkybėmis, pasitikėti Turkijos veiksmais yra rizikinga, nes Graikija, kaip ir pati Europos Sąjunga yra įsipareigojusi pagal žmogaus teisių apsaugos sutartis. Pabėgėlių padėtis Turkijoje visgi skiriasi nuo migrantų situacijos Ispanijos pasienyje su Maroku. Todėl nereikėtų tikėtis, kad tarptautinės žmogaus teisių institucijos, jei į jas bus kreiptasi, priims analogiškus sprendimus Graikijos atžvilgiu. Taigi, Graikijos veiksmų teisėtumas uždarant sienas asmenims, kurie turi teisę ieškoti prieglobsčio, kelia pagrįstų abejonių.
Akivaizdu, kad bet kokie sprendimai turėtų būti dvejopi.
Tikėtis, kad migracijos problemas galima išspręsti tik sienų apsauga – naivu
Taigi, kalbant apie sprendimus, ką daryti Europai? Tikėti Turkija ir toliau remti prieglobsčio prašytojų išlaikymą Turkijoje bei Turkijos veiksmus Sirijos konflikte? Pirmuoju atveju matyt taip, nes 2016 m. susitarimas panašu, kad nebuvo įgyvendintas pilna apimtimi. Bent jau Turkijos teigimu, iš žadėtos 6 milijardų eurų finansinės paramos gauta vos pusė. Be to, pažadas iš Turkijos į Europą perkelti apsaugos vertus pabėgėlius teisėtais būdais, taip pat turėtų būti pildomas, kol kas perkelta vos per 22,000 sirų pabėgėlių (pagal 1:1 schemą, iki 2019 m. rugpjūčio). Na, o ar verta tikėtis ES politinės paramos Turkijai Sirijos konflikte, matyt pasisakys politologai.
Kartu akivaizdu, kad bet kokie sprendimai turėtų būti dvejopi. Vieni – skubūs – išvengti humanitarinės katastrofos pasienyje, nes šiuo metu ten esantys žmonės, įskaitant daugybę vaikų, yra politinių sprendimų įkaitais. Graikijos pozicija suprantama, nors gal ir ne visai teisėta pagal tarptautinę ir pačios ES teisę. Graikija vis dar jaučia ankstesnės krizės pasekmes ir kitų Europos valstybių solidarumo nebuvimą dėl perpildytuose centruose gyvenančių pabėgėlių Graikijos salose. Tačiau Europos Sąjungos pozicija spręsti susidariusią padėtį tik sienos stiprinimo priemonėmis – itin trumparegiška. Be Turkijos dalyvavimo dialoge dėl šių žmonių – realūs sprendimai matyt neįmanomi. Be to, reikia turėti omenyje, kad kone 50 procentų Europos Sąjungos sienų ribojasi su valstybėmis, kuriose vyksta konfliktai ar kiti neramumai. Todėl tikėtis, kad problemos mūsų nepasieks, arba, kad jas išspręsime tik stipresne sienų apsauga būtų tiesiog naivu.
Kiti sprendimai, kurių skubiai priimti nepavyks, bet jie būtini – tai susitarimas dėl prieglobsčio ir migracijos teisės pakeitimų paketo, kuris apspręs, kokia prieglobsčio ir migracijos pozicija vadovausis Europos Sąjungos valstybės artimiausiais metais ir kiek būsime pasirengę tikrai dar ne vienai mūsų laukiančiai krizei prie ES sienų.
Lyra Jakulevičienė yra Mykolo Riomerio universiteto profesorė.
