2000 m. rugsėjo 19 dieną Administracinių teismų įsteigimo įstatymas buvo pakeistas, panaikinant Aukštesnįjį administracinį teismą bei Administracinių bylų skyrių Lietuvos apeliaciniame teisme ir įkuriant Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą bei paliekant jau įkurtus penkis apygardų administracinius teismus.
Kokiu tikslu buvo sukurta nauja, nepriklausoma, atskirta nuo bendros kompetencijos teismų, brangiai valstybei kainuojanti specializuotų administracinių teismų sistema? Paminėtina, kad Europos Sąjungos ekspertai buvo ne kartą atkreipę dėmesį į tai, jog Lietuvos bendrosios kompetencijos teismai dėl administracinių ginčų ypatumų dalį jų apskritai palieka nenagrinėtais.
Tačiau pagrindinė tokio žingsnio priežastis yra aiškiai įvardinta Aiškinamajame rašte, pateiktame su paminėtu administracinių teismų įsteigimo įstatymu. Jame teigiama, kad specializuotų administracinių teismų sukūrimas yra tiesiogiai susijęs su demokratinės teismų sistemos kūrimo Lietuvoje baigiamuoju etapu ir tai reikštų, kad Lietuvoje bus gerokai sustiprinamos žmogaus teisių ir laisvių teisminio gynimo garantijos, nes tokia yra svarbiausia administracinių teismų paskirtis.
Be to pabrėžiama, kad, įsigaliojus paminėtam įstatymui, atsiras galimybė sustiprinti viešojo valdymo institucijų, įstaigų, tarnybų ir tarnautojų priimamų teisės aktų bei veiksmų teisėtumo kontrolę, padidės žmogaus teisių ir laisvių teisminės gynybos garantijos, mažės biurokratizmo ir valdininkų savivalės bei piktnaudžiavimų.
Kokiu tikslu buvo sukurta nauja, nepriklausoma, atskirta nuo bendros kompetencijos teismų, brangiai valstybei kainuojanti specializuotų administracinių teismų sistema?
Ar įsteigus administracinius teismus fiziniams ir juridiniams asmenims pasidarė lengviau įveikti valdininkijos sukurtus biurokratinius barjerus, sumažėjo valstybės tarnautojų savivalė, piktnaudžiavimai ? Drįstu teigti – ne.
Mano požiūriu, norimų rezultatų galima pasiekti tik tuo atveju, jeigu administraciniai teismai, gavę piliečio ar juridinio asmens skundą apie tai, kad tam tikra valstybės ar savivaldybės viešojo valdymo institucija ar pareigūnas bei kitas valstybės tarnautojas vilkina sprendimo priėmimą arba priėmė neteisingą sprendimą, ginčą išspręstų greitai ir teisingai.
Tačiau teisminė praktika byloja, jog ginčų išsprendimas šiuose specializuotose teismuose tęsiasi ne mėnesiais, o metais. Dėl to, kad bylos administraciniuose teismuose „laukia savo eilės“ ilgą laiko tarpą, rezultatų įveikiant biurokratinius slenksčius nepasiekėme.
O galbūt specializuotieji teismai, nors ir priimdami uždelstus sprendimus, vis dėlto apgina piliečių bei juridinių asmenų pažeistas teises? Drįstu tuo suabejoti. Visų pirma, nemažai administracinių teismų teisėjų, susidaro toks įspūdis, mano, kad specializuotieji teismai įkurti ginti pirmiausiai valstybės ir valdininkų interesus. Todėl kai kurie teisėjai mano, kad būdami ne silpnojo, o stipriojo (valstybės ar savivaldybės institucijos) pusėje, jie gina ir visuomenės interesus.
Tačiau tai tik iliuzija. Tarkime, teisėjas priėmė sprendimą, gal ir nepažeisdamas įstatymų, kitų teisės aktų, tačiau neteisingą vieno ar kito smulkaus ar vidutinio verslininko atžvilgiu. Pastarasis dėl to patyrė nuostolių, o galbūt ir bankrutavo. Ar valstybei ir visuomenei nuo to geriau? Anaiptol, valstybė neteko dalies mokesčių į valstybės biudžetą. Nereikia pamiršti, kad virš 70 procentų šalies biudžeto suneša verslininkai.
Iliustracijai iš teisminės praktikos pateiksiu keletą pavyzdžių, kurie, mano požiūriu, akivaizdžiai atspindi apie padaromą žalą verslui, valstybei ir teisingumui. Individualios įmonės savininkas dar 2004 m. kreipėsi į Kauno apskrities viršininko administraciją prašydamas parduoti įmonei 399 kv.m. žemės sklypą už valstybinės žemės vertę. Paminėtas žemės sklypas ribojasi su individualios įmonei priklausančiu žemės sklypu, neviršija 0,04 ha teritorijos, pagal patvirtintą teritorijos detaliųjų planą joje negalima suformuoti naujo žemės sklypo, todėl šis savivaldybei nereikalingas sklypas, sutinkamai su tuo metu galiojusiais įstatymais ir poįstatyminiais aktais bei Kauno savivaldybės administracijos ir Kauno apskrities viršininko rašytine nuomone, galėjo būti parduotas ne aukciono tvarka greta jo esančių sklypų savininkams.
Kai kurie teisėjai mano, kad būdami ne silpnojo, o stipriojo (valstybės ar savivaldybės institucijos) pusėje, jie gina ir visuomenės interesus.
Kauno miesto savivaldybės administracija, išnagrinėjusi šį prašymą jam pritarė ir 2004.03.06 pasiūlė Kauno apskrities viršininkui parduoti 399 kv.m. valstybinės žemės sklypą paminėtai individualiai įmonei, norinčiai plėsti savo verslą. Tačiau po kurio laiko savivaldybė persigalvojo ir primygtinai pasiūlė verslininkui prijungti prie paminėto žemės sklypo papildomą žemės teritoriją, kuri savivaldybei yra bereikalinga našta, ir jau padidintą plotą pirkti ne aukciono tvarka.
Be to, pats verslininkas privalėjo savo lėšomis paruošti naująjį detalųjį planą ir pradėti jo derinimo procedūrą. Užsitęsus šiai procedūrai pasikeitė ir teisės aktai, leidusieji įsigyti ne aukciono tvarka įsiterpusį tarp savininkams priklausančių sklypų valstybinės žemės plotą, neviršijantį 0,04 ha teritorijos, todėl tiek Kauno miesto savivaldybės administracija, tiek Nacionalinė žemės tarnyba, atstovaujama Kauno žemėtvarkos skyriaus, atsisakė parduoti paminėtą sklypą ne aukciono tvarka individualios įmonės savininkui.
Kauno apygardos administracinis teismas, atmesdamas verslininko skundą, motyvavo, jog įsigyti 399 kv.m. žemės sklypą įmonės savininkui nebuvo kliūčių, tačiau pareiškėjas nepradėjo žemės sklypo pirkimo procedūros ir nepateikė prašymo dėl ginčo žemės sklypo įsigijimo, nors šioje byloje toks prašymas buvo.
Tad buvo tikimasi, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ištaisys klaidą ir galų gale individualios įmonės savininkas turės galimybę įsigyti ginčytiną sklypą, beje, jau tapusį beveik aukso vertės, ir galės plėsti verslą. Anaiptol, ir šį kartą teko nusivilti.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, įdėmiai besiklausydamas Nacionalinės žemės tarnybos ir Kauno miesto savivaldybės administracijos, dėl kurių neveikimo laiku nebuvo patenkintas teisėtas verslininko prašymas, atstovų argumentų, kurie, mano požiūriu, peržengė padorumo ribas (kaip antai, kodėl apeliantas neskundė teismams šių valstybės ir savivaldybių institucijų neveikimo) po beveik dešimties ginčo metų, atrado naują argumentą tam, kad nepatenkintų individualios įmonės prašymo, konstatuodamas, jog paminėtas valstybinės žemės sklypas negalėjo būti pripažintas įsiterpusiu tik tarp privačių žemės sklypų. Atsiprašau už tą žodį, juk ir asilui aišku, kad verslininkas, skundžiantis teismams valdininkų aplaidumą, nepasieks teigiamų rezultatų. Jis skundžiasi tik tada, kai praranda bet kokią viltį, jog prašymas bus įgyvendintas. Antra vertus, jeigu Kauno miesto savivaldybės administracija ar apskrities viršininkas būtų pranešę, jog verslininko prašymo nėra pagrindo tenkinti, nes šio žemės sklypo negalima pripažinti įsiterpusiu tarp privačių žemės sklypų, savaime suprantama, šio ginčo ir nebūtų buvę.
Taigi, dėl paminėtųjų abiejų instancijų teismų sprendimų atitikimo įstatymams ir kitiems teisės aktams gal ir galima ginčytis, tačiau jų neteisingumu abejoti nematau argumentų. Pirma, paminėtas ginčytinas žemės sklypas nereikalingas nei savivaldybei, nei kitiems žmonėms, nes jis per mažas, kad būtų galima suformuoti naują sklypą. Tuo tarpu, jeigu ši nedidelė žemės teritorija būtų prijungta prie greta individualiai įmonei priklausančio žemės sklypo, verslininkas būtų turėjęs galimybę plėsti verslą ir, savaime suprantama, gausiau papildyti valstybės biudžetą. Šiam atvejui labai tinka žodžiai: nei pats valgo, nei kitam duoda.
Paminėta istorija norom nenorom iškelia klausimą, kodėl gi nenubausti valstybės ir savivaldybės tarnautojai, vilkinę paminėto verslininko prašymo sprendimą? Kitu atveju, pailiustruosiu, jog tai įgyvendinti beveik neįmanoma, nes valstybės tarnautojų atsakomybę reglamentuojančius įstatymus ir kitus norminius aktus kūrė tie patys valdininkai ir, kaip nekeista, administraciniai teismai, bent jau paminėtu atveju, yra palankūs aplaidžiai dirbančių valstybės tarnautojų atžvilgiu.
Vienos valstybinės įstaigos vadovas, gavęs informaciją apie Teisės skyriaus vedėjo aplaidumą užtikrinant aukštesnės institucijos direktoriaus įsakymu nustatytos įstaigai padarytos žalos išieškojimo tvarkos įgyvendinimą, sudarė komisiją paminėtam aplaidumo faktui ištirti. Komisija konstatavo, kad didžioji dalis raštų (raginimų) skolininkams dėl neatlygintinos žalos išsiųsti pavėluotai, o kai kuriems iš viso neišsiųsta, taip pat išaiškino kitus aplaidumo faktus paminėto padalinio darbe. Teisės skyriaus vedėjas pripažino savo, kaip vadovo kaltę, paaiškinime teigdamas, kad iš tikrųjų ne visi skyriaus darbuotojai siųsdavo raginimus, sutiko, kad proceso monitoravimas nebuvo tinkamas.
Įstaigos vadovas, atsižvelgdamas į komisijos padarytas išvadas bei geranorišką Teisės skyriaus vedėjo savo kaltės pripažinimą, paskyrė jam švelniausią tarnybinę nuobaudą – pastabą. Tačiau po kurio laiko skyriaus vadėjas pakeitė darbovietę ir nusprendė ginčyti jam paskirtos nuobaudos teisėtumą.
Ir štai Vilniaus apygardos administracinis teismas konstatavo, kad įstaigos vadovo sudarytos komisijos išvadoje nekonstatuotas nusižengimo pobūdis, joje nėra nustatytų tarnybinio nusižengimo sudėties elementų ir t.t. Teismas, priimdamas tokį sprendimą, remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų 2006.07.03 pasitarime aprobuotu Administracinių bylų dėl tarnybinių ginčų nagrinėjimo teismuose praktikos apibendrinimu, kuriame teigiama: prieš skiriant valstybės tarnautojui nuobaudą, turi būti nustatyta konkretaus tarnybinio nusižengimo sudėtis, o būtent – turi būti nustatyta kaltės forma, nusižengimo padarymo aplinkybės, priežastys, nusižengimu sukeltos neigiamos pasekmės ir kt.
Ir šiuo atveju nėra galimybės priekaištauti nei vienam iš teismų, nes visa tai surašyta Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklėse, patvirtintose Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu (toliau sutr. –Taisyklės). Beje, jose labai griežtai ir detaliai reglamentuotas tarnybinio nusižengimo tyrimas.
Gaila man to vadovo, kuris nusprendė nesitaikstyti su aplaidumu darbe ir nusižengusiems darbuotojams skirti tarnybines nuobaudas.
Skaitant šias taisykles, norom nenorom norisi jas lyginti su Baudžiamojo proceso kodeksu, tačiau nusikaltimus tiria tam tikrą kvalifikaciją ir tik šį darbą dirbantys pareigūnai. Tuo tarpu tarnybinius nusižengimus tiria ne profesionalai, todėl atlikti tarnybinį tyrimą taip, kad būtų nepažeistos paminėtos Taisyklės, beveik neįmanoma. Pavyzdžiui, jose yra reikalavimas nustatyti, ar nusižengimas padarytas tyčia, dėl neatsargumo ar aplaidumo, jo įvykdymo aplinkybes ir pan. Be to, komisijai oponentais gali būti ir advokatai, nes tarnautojas, įtariamas padaręs nusikaltimą, gali turėti atstovą (advokatą ar kitą teisinį išsilavinimą turintį asmenį), kuris turi teisę dalyvauti tikrinant su tarnybiniu nusižengimu susijusius faktinius duomenis vietoje, pareikšti nušalinimus, teikti informaciją ir dokumentus, susijusius su tarnybiniu nusižengimu.
Taigi, gaila man to vadovo, kuris nusprendė nesitaikstyti su aplaidumu darbe ir nusižengusiems darbuotojams skirti tarnybines nuobaudas, nes, akivaizdu, kad Taisykles paruošė ne kas kitas, o tie patys valdininkai, kurie jas surašė taip, kad galėtų „ramiai gyventi“.
Kokios išvados? Visų pirma, Taisyklės ir paminėtas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo apibendrinimas turi būti peržiūrėti, nes, priešingu atveju, ir toliau suksimės kalvarate: valstybės ir savivaldybių institucijų pareigūnai „atsipūtę“ spręs fizinių ir juridinių asmenų prašymus arba vilkins, o ga būt ir piktnaudžiaus. O tuo tarpu, asmenims, kurių interesus jie pažeis, išeities nėra, nes atsimuš į administracinių teismų gal būt teisėtus, bet ne teisingus sprendimus.
Antra, specializuotus administracinius teismus įsteigėme tam, kad jie vykdytų ir teisingumą, o ne tik teisėtumą bei padėtų fiziniams ir juridiniams asmenims įveikti valdininkų, neretai dirbtinai sukurtus biurokratizmo slenksčius, sprendimų vilkinimą, piktnaudžiavimus. Todėl Administracinių bylų teisenos įstatyme reikėtų įrašyti nuostatas, kad ir specializuotieji teismai, kaip ir bendros kompetencijos teismai, spręsdami bylas vadovaujasi teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principais, bei padrąsinti teisėjus taikyti juos praktiniame darbe.
Dr. Vidmantas Žiemelis yra Darbo partijos narys, advokatas
