Teisės dėstytoja Ramutė Ruškytė, kuri daugiau nei 20 metų susiduria su teisėkūros subtilybėmis, pastebi, kad Danijoje, kurioje prieš 20 metų buvo atlikta teisės sistemos peržiūra, siekiant įvertinti kaip sumažinti teisinį reguliavimą, priimamų originalių įstatymų kiekis per metus sumažėjo vidutiniškai iki 40.
Anot jos, palyginimui, Lietuvoje 2016-2020 metais priimtų teisės aktų skaičius vien Seime siekė 3440, taigi per vienerius Seimo kadencijos metus buvo priimta 860 teisės aktų. Iš viso įstatymų, priimtų per praėjusią kadenciją skaičius buvo 2572, t. y. daugiau kaip dvigubai nei per 2004-2008 m. Seimo kadenciją.
Dėl kiekybės nukenčia kokybė
„Tokią aktų gausą Lietuvoje gali lemti keletas veiksnių“, – komentuoja R.Ruškytė.
Anot jos, visų pirma, Lietuvos institucijose ir visuomenėje vis dar vyrauja klaidinga nuostata, kad naujais įstatymais galima išspręsti visas iškylančias problemas, todėl neieškoma kitų alternatyvių būdų.
Antra, parengtų teisės aktų projektų poveikio vertinimas neretai yra formalus, o daugeliu atveju apskritai neatliekamas. Nors Teisėkūros pagrindų įstatymas ir leidžia poveikio vertinimo neatlikti, kai teisinis reguliavimas nėra keičiamas iš esmės, tokia išimtimi Lietuvoje naudojamasi pernelyg dažnai.
„Atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos Seimo nariai, priešingai nei kitose Europos valstybėse, inicijuoja itin daug įstatymų ir kitų teisės aktų projektų Seime, nors vyriausybinės struktūros paprastai turi ir didesnę patirtį ir daugiau resursų parengti geresnės kokybės teisės aktų projektus“, – teigia R.Ruškytė.
Štai Lietuvoje Vyriausybė pateikia Seimui santykinai nedaug – atskirais metais 35 proc., – teisės aktų nuo visų įregistruotų teisės aktų Seime, kai išsivysčiusiose Europos valstybėse vyriausybės vidutiniškai registruoja apie 90 proc. teisės aktų projektų.
Be to, Lietuvoje priimama tik apie 50 proc. teisės aktų, kuriuos registruoja Seimo nariai ir virš 70 proc., kuriuos Seimui pateikia Vyriausybė.
„Neproporcingai didelis Lietuvos Seime svarstomų teisės aktų projektų skaičius labai stipriai sumažina galimybę skirti laiko į juos įsigilinti“, – sako teisės ekspertė.
O, esant dideliam teisės aktų projektų skaičiui, kiekvienoje kadencijoje vis dažniau įstatymų (kai kada net kas antram) projektui buvo taikomas skubos ar ypatingos skubos tvarka, tačiau vėliau Konstitucinis Teismas pripažino, kad tokia tvarka neatitinka Konstitucijos.
Galų gale tarp problemų dėstytoja mini ir didelės dalies valstybės tarnautojų, kurie rengia teisės aktus, kvalifikacijos stoką – mokymuose, kaip rengti teisės aktus, yra dalyvavę vos apie 10 proc. valstybės tarnautojų.
Atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos Seimo nariai, priešingai nei kitose Europos valstybėse, inicijuoja itin daug įstatymų, nors vyriausybinės struktūros paprastai turi ir didesnę patirtį.
Pasak pranešimo spaudai, tai lemia, kad turime nemažai aktų, kurie stokoja aiškumo, paliekamos teisės spragos ir tai provokuoja ginčus teismuose. Taip valstybė patiria didelį nuostolį – piliečiai bylinėjasi su valstybe dėl savo teisių, o valstybės atstovai turi ginti savo poziciją, kai kada patys negalėdami paaiškinti tikrosios teisių apimties, įtvirtintos įstatyme.
Pasak R.Ruškytės, valstybės teisinę sistemą sudaro trys dalys: teisės kūrimas (teisėkūra), teisės sistema ir teisės įgyvendinimas. „Šios dalys tarpusavyje yra susijusios, todėl jeigu procesas stringa teisėkūroje, atitinkamai stringa ir teisės įgyvendinimas (taikymas), kas mažina pasitikėjimą valdžia“, – aiškina R.Ruškytė.
Išsivysčiusiose demokratijose, pavyzdžiui, Jungtinėje Karalystėje, – vien susipažinti ir įvertinti teisės aktų koncepciją, institucijoms skiriama nuo 6 iki 9 mėnesių terminas.
„Pas mus viskas vyksta „reikėjo vakar“ principu. Pavyzdžiui, Suomijoje kartu su įstatymo projektu iš karto parengiami ir detalūs įstatymo normų paaiškinimai, kaip jos bus taikomos. Lietuvoje dėl skubos ir gausos institucijoms stinga laiko parengti poįstatyminius aktus, kartais trūksta ministro įsakymo, ir įstatymas pradeda šlubuoti viena koja. Ypač tuomet, kai aiškinamieji raštai nėra informatyvūs, o poveikio vertinimas yra formalus arba visai neatliekamas“, – priduria R.Ruškytė.
Ko daugiau – naudos ar žalos?
Esant neaiškiam teisiniam reguliavimui atsiranda prielaidos ieškoti būdų, kaip apeiti įstatymus. Apie tai, kaip senos dušinės Palangoje virto viešbučių ar keli akmenys draustinyje – dvaru, esame girdėję visi. Šiuos dalykus padėtų išspręsti ir įstatymų analitika. Lietuvoje beveik nevykdomas galiojančių įstatymų monitoringas, todėl tikrosios problemos dažnai slepiamos lyg dulkės po kilimu.
„Vienas iš pagrindinių teisėkūros principų yra tikslingumas. Tai reiškia, kad teisės akto projektas turi būti rengiamas ir priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis“, - teigia „GreenLex“ partneris ir advokatas Robertas Klovas. Tokia nuostata įtvirtinta Seimo priimtame Teisėkūros pagrindų įstatyme. Gražu būtų, jei bent jau Seime to būtų laikomasi.
Neproporcingai didelis Lietuvos Seime svarstomų teisės aktų projektų skaičius labai stipriai sumažina galimybę skirti laiko į juos įsigilinti.
Deja, jo teigimu, Lietuvoje teisės aktų projektų atsiradimą neretai nusveria kiti principai, kurie nėra apibrėžiami teisėkūros įstatyme. „Kartais nusveria pragmatizmas, pavyzdžiui, „tai bus labai populiarus sprendimas“, o kartais – akivaizdus interesas „kažkam to labai reikia“, - svarsto advokatas.
Abiem atvejais nesigilinama, ar iš tiesų reikia keisti vieną ar kitą teisės aktą bei kokių „šalutinių efektų“ jis gali sukelti. Kaip aktualų pavyzdį advokatas linkęs išskirti ir kone kiekvieną sesiją Seime užverdančią diskusiją ir iš to sekančias įstatymo pataisas apie tai, kad reikia plėsti vienkartinių pakuočių užstato sistemos plėtrą – nuo vyno butelių iki majonezo ar net jogurto indelių.
„Vis dar pasitaiko atvejų, kai nežiūrint visų patvirtintų strateginių dokumentų inicijuojami teisės aktų pakeitimai, neturintys su ilgalaike valstybės strategija nieko bendro. Kartais vykdomosios valdžios deklaruojama ilgalaikė kryptis, pagal kurią savo veiklą planuoja ir verslas, kardinaliai pakeičiama įstatymų leidėjo rūmuose. Žinoma – Seimas tokią teisę turi, bet tuo pačiu, tai šiek tiek ir baugina“, – teigia advokatas.
Anot jo, išmintingi sprendimai – nebūtinai tokie, kuriuos tuo metu palaiko rinkėjas, valstybės valdyme būtina žiūrėti gerokai toliau.
R.Klovo nuomone, teisėkūros nuoseklumas ir stabilumas labai prisidėtų prie palankios verslui aplinkos kūrimo, juoba, kad dažni ir neprognozuojami pokyčiai gąsdina investuotojus.
„Čia galima cituoti V.Čerčilio išsakytą mintį apie verslą: „Kai kurie privatų verslą mato, kaip grobuonišką tigrą, kurį reikia nušauti, kiti įsivaizduoja jį kaip karvę, kuri turi būti melžiama, ir tik nedaugelis įžvelgia tai, kuo jis iš tikrųjų yra – stiprų arklį, velkantį visą vežimą“, - dėsto R. Klovas.
Anot jo, būtų labai gerai, jei Lietuvos politikai ir įstatymų kūrėjai pamatytų gerąją verslo pusę ir išgirstų verslo argumentus tuo metu, kai planuoja naujus pokyčius teisėkūroje.
Ir už kairę, ir už dešinę moka verslas
Su paradoksais, kai už įstatymų leidėjų nekompetenciją moka verslas, prisipažįsta susidurianti ir Lietuvos verslo konfederacijos (LVK) generalinė direktorė Eglė Radišauskienė. Anot jos, kai verslui dėl valstybinio reguliavimo išauga priežiūros kriterijų skaičius, tai prisideda prie konkurencijos iškreipimo.
„Galų gale, supraskime, kad už plačius politikų sprendimus – į kairę, į dešinę, – finale vis tiek sumoka verslas. Žinoma, paskui viskas persikelia į vartotojų pirkinių krepšelius“, – sako E.Radišauskienė.
Štai nenuosekli vienkartinės užstato sistemos plėtra lemtų apie 120 mln. eurų papildomų investicijų, kurias verslas privalėtų skirti taromatų tinklo plėtrai, technologinėms inovacijoms, surinktos taros sandėliavimui ir higienai. Maža to, kone antra tiek turėtų investuoti gamintojai, kuriems teks iš naujo ženklinti savo gaminius, keisti pakuotes, gamybos, sandėliavimo ir logistikos grandines ir t.t.
„Mūsų verslininkai pasisako už Lietuvos „žaliąjį kursą“, tačiau už nuoseklų ir paskaičiuotą ėjimą link jo “, – sako E.Radišauskienė. Anot jos, verslo asociacijos teikia ataskaitas reguliuojančioms institucijoms, kaip sekasi rinkti iš gyventojų panaudotas pakuotes. Verslas nuolat kalba su ministerijomis ir joms pavaldžiomis įstaigomis, kad skuboti politiniai sprendimai atneš daugiau žalos, tačiau į šiuos argumentus, regis nekreipiama dėmesio.
Žvelgiant iš įstatymo įgyvendinimo pusės, Lietuvos savivaldybių asociacija, taip pat aiškiai išdėstė savo poziciją prieš neproporcingą vienkartinės užstato sistemos plėtrą.
Pasak E.Radišauskienės, politikai turėtų atkreipti dėmesį į savivaldybių poziciją – juk jos iš esmės bus atsakingos už švarą ir higieną savo teritorijose. Be to, savivaldybės vykdo Europos Komisijos finansuojamus požeminių ir pusiau požeminių konteinerių aikštelių įrengimo projektus, kuriuose yra numatytas tam tikras stiklinės pakuotės surinkimo rodiklių pasiekimas. Viena, kai į vadinamuosius „varpelius“ jau yra investuota apie 8 mln. eurų, visai kas kita – kai už nepasiektus rodiklius reikės dar kartą sumokėti ir baudomis, teigia verslas.
